為進一步配合全國人大財經委做好《旅遊法》的立法工作，國家旅遊局于2月15日在京召開《旅遊法》立法專家座談會。來自中國社會科學院、中國政法大學、清華大學、中央民族大學、中山大學、北京第二外國語學院、上海師範大學等科研院所和大專院校的專家學者，就立法過程中需要重點調研論證的問題進行了專題討論。國家旅遊局副局長杜一力出席會議並對《旅遊法》起草的背景、進展及草案第一稿的主要內容進行了介紹。

    與會專家普遍認為，正在制定的《旅遊法》是一部國家的綜合性法律，而不是一部部門法。因此在立法過程中應堅持綜合性原則，以國家立場和視角謀劃旅遊發展。除大的原則外，對旅遊者權利、旅遊經營者權益、旅遊規劃的體系和內容、行業行政許可、旅遊資源等具體內容，與會專家各抒己見。

    明確旅遊者權利的特殊性

    旅遊者的權利問題是《旅遊法》作為國家綜合性大法的根基，是《旅遊法》中的權利主體，更是以人為本理念的集中體現。因此，對於旅遊者權利問題的關注成為專家討論的焦點。

    與會專家認為，對於旅遊者的權利，如休假權、旅遊自由權等，應體現出旅遊者與一般公民權利的差異性。中山大學旅遊學院院長、校長助理保繼剛認為，旅遊者與一般公民的權利差別，要在《旅遊法》條文中體現出來，這就需要從世界旅遊組織或者國際上對於旅遊者的定義來重新思考。旅遊者是離開一個地方，到另一個地方去旅遊、休閒度假或者履行公務的特殊人群。他們處在異地，在一個不熟悉的環境內，需要一些什麼樣的保護？把這一點研究透徹，就可以把旅遊者的權利描述得更明晰。

    對此，北京第二外國語學院教授楊富斌也表示贊同。他説，《旅遊法》中對旅遊者權利的表述一定要明確旅遊者的特殊性。此外，應結合旅遊經營者的權利和義務，來界定旅遊者的權利和義務。

    此外還有不少專家針對條文中是否應對旅遊者權利一一羅列提出了不同看法。中國政法大學副校長、馬懷德教授認為，對旅遊者的權利不宜一一羅列，因為總會挂一漏萬。

    上海師範大學旅遊學院副教授王玉松則表示，《消費者權益保護法》中列舉了消費者有9大權利，《旅遊法》就沒有必要將這9大權利再一一列舉，而應該列舉旅遊者作為一類特殊的消費群體所應具有的特殊權利。

    對於如何處理這些問題，不少專家也給出了相應建議。馬懷德教授建議權益的對應義務主體所承擔的義務，就是旅遊者的權利。旅遊者的權利，可以從另外一個角度，即旅遊者到底與誰發生關係，如旅遊經營者、旅遊設施的提供者、管理者等所要承擔的義務角度加以明確。

    王玉松副教授從實用性的角度提出了旅遊者權利界定的方法。“我認為要抓住旅遊活動的特點、旅遊者身份的特殊性，比如旅遊者很需要信息的透明，所以要強調知情權；比如旅遊活動通常在異地，所以要強調救濟權。每一項權利提出時，要有充分的理論必要性和實踐必要性。另外，對於近年來大量出現的自助旅遊者，《旅遊法》的相關條文也要界定和規範。”

    除旅遊者權利問題之外，一些學者還針對旅遊者相關問題提出了自己的看法。保繼剛提出《旅遊法》中的旅遊者還應包括入境旅遊者。他説，入境旅遊者的權利也應該得到相應的保護，入境旅遊者在出現旅遊糾紛或官司時也可以遵循《旅遊法》。

    國家旅遊局政策法規司法規處副處長王天星則根據國外法典，提出《旅遊法》中涉及的旅遊活動，應該排除一部分如學生春遊、工會活動、自助遊等，避免與《消費者權益保護法》、《勞動法》的重疊與衝突。

    關注旅遊經營者的權益

    一部法律在規定權益主體的權利與義務的同時，還必須對其相對應方的權利與義務給出明確界定。針對《旅遊法》中對旅遊者權利的規定，與會專家表示，《旅遊法》主體中有旅遊者，就必須有相對方，即旅遊經營者；有旅遊者的權利義務，也必須要有其相對方的權利與義務。《旅遊法》應該兼顧介入旅遊活動各相關利益方的利益關係。

    楊富斌説，《旅遊法》應考慮對旅行社權利的保護，而不是旅遊者提出的所有要求都滿足。如果對這些內容沒有體現，那麼《旅遊法》將是不完整、不全面的。美國在旅行社監管和法院的相關判例中，至少有六七個方面明確規定了旅行社免責。《旅遊法》立法宗旨應該是既保障旅遊者的合法權益，也保障旅遊經營者的合法權益。

    中國社會科學院法學研究所研究員渠濤則從行業發展的角度，分析了對旅遊經營者權益保護的重要性。他説，一部法律應該是基於現實，在準確認識現實的同時兼有前瞻性。如果只考慮旅遊者的利益，不考慮經營者的利益，肯定是不全面的。為保證行業的健康和可持續發展，《旅遊法》應有旅行社及旅遊經營者的免責條款。不能一味懲罰，還應堅持“有責就罰，無責不罰”原則。

    明確旅遊規劃的體系與內容

    旅遊規劃是保障旅遊業科學發展的重要環節，實踐已證明其作用。渠濤説，將旅遊規劃內容納入《旅遊法》是十分必要的。因為一些地方在發展旅遊業的過程中存在重復開發、不科學開發，甚至是違規開發等破壞資源的行為，應該有一部法律對此加以監管。

    但是，《旅遊法》應如何確定旅遊規劃的體系和內容，如何與相關規劃銜接等成為立法工作的難點。

    對於體系和內容如何確立的問題，魏小安認為，與旅遊規劃相比，促進行業發展應該是更根本的問題。《旅遊法》對旅遊行業來説應該是一部促進法，體現促進旅遊産業發展。如果強化“促進”的內容，《旅遊法》對産業發展的意義也會更強。

    旅遊規劃與城市規劃、自然保護區規劃等如何銜接是旅遊規劃中經常碰到的現實問題。對此，保繼剛深有體會。他説，旅遊規劃既要處理需求的規劃，又要處理供給的規劃；既是一個産業的規劃，又是政府提供基礎設施的規劃；既有物質方面的規劃，又有一部分非物質內容的規劃，如旅遊形象等。正因為其複雜性，所以我們難免與別的部門産生分歧。如果在城市裏面，就會跟城市規劃有衝突的地方；如果在風景區內，就可能與風景名勝區、自然保護區、世界遺産等規劃有重疊。

    國家旅遊局規劃財務司副司長張吉林認為，《旅遊法》中涉及旅遊規劃的內容應該分為三個部分：發展規劃、功能區規劃和功能規劃。目前，發展規劃和功能區規劃已經得到普遍認可，沒有太大爭議。對於旅遊功能規劃，他説，我們應從旅遊者活動規律的角度，提出相應的原則和要素，設置一個旅遊功能規劃。這個旅遊功能規劃不僅局限于旅遊區內，只要是進行旅遊活動的地方都應符合這個規劃，就像搞環評一樣，要管到具體的項目。有了這樣一個旅遊功能規劃，旅遊規劃落實起來就有了基點，管理起來也有手段。

    “現實中一些自然保護區因為旅遊開發受到破壞，人們往往會歸咎到旅遊部門，但是旅遊部門沒有相應的職能和手段，管不了這個問題，只能進行勸説或者引導。有了這樣一個旅遊功能規劃後，如果再有類似情況發生，旅遊部門就可以按照旅遊功能規劃進行檢查和管理。”張吉林説。

    旅遊資源應包括社會資源

    旅遊資源是旅遊業發展的基礎和前提。傳統的觀點認為， 旅遊資源包括“自然資源和人文資源” 兩方面，《旅遊法》如何界定旅遊資源，專家認為應考慮到行業發展的實際，與時俱進。

    魏小安説，自然、人文資源基本上囊括了旅遊資源的種類，但還有一類資源可供旅遊利用，這就是社會資源。比如工農業旅遊點等都不是傳統意義上的自然資源或人文資源。

    王玉松也認為旅遊資源方面應該包括社會資源。她説，近年來，旅遊與工業、農業、文化、科技、體育等産業整合和融合的趨勢日益明顯，從促進旅遊業發展的角度來講，應將這些社會資源納入旅遊資源。

    對於旅遊資源問題，保繼剛也談了自己的看法：旅遊資源涵蓋的面太廣，有些事物質的，有些是非物質的，有時候甚至是一種氛圍，如民族節日等。此外，不同時代對資源的界定也是不一樣的，以前不能稱為資源的東西，現在也可能成為資源了。因此，《旅遊法》中一定要對旅遊資源進行明確的界定，以利於日後的實施。

    設立行業經營資質許可

    《旅遊法》中關於行業經營資質許可如何與現行的《行政許可法》中的相關內容相銜接是與會專家討論的重點之一。

    馬懷德從旅遊市場管理、旅遊者權益保護角度分析了經營資質許可的可行性。他説，《行政許可法》規定對於需要特殊資質、特殊能力、特殊條件的活動，法律可以設定許可。導遊、旅遊經營者、旅遊設施的開發者等確實需要特殊的資質、能力和條件，將其納入許可審批的範圍完全可以。以前沒有設立資質要求的要按照法律出臺後的要求來做。

    王玉松認為，資格許可問題要明確是指工商經營許可還是行業行政許可，對於目前設立行業行政許可的旅行社、飯店、交通等行業來説，沒有問題，但對目前沒有設立行業行政許可的餐飲和購物等行業來説，在《旅遊法》中新設立，似乎不合適，與《行政許可法》的要求也不一致。

    渠濤也認為，《旅遊法》在涉及行業許可時，應區分對待，旅行社、大型購物場等完全可以實行行政許可，但是旅遊市場普遍存在的小攤點則無法操作。此外他還提到了行政許可後的後續監督問題。他説，目前我們重點關注的應該是後續管理問題。對此，《旅遊法》中還應該有準入後的監管規定。

    規範市場解決現實問題

    法律是用來解決現實問題的，《旅遊法》也不例外。不少專家在討論時提出《旅遊法》應該針對旅遊市場上的“頑疾”進行約束和相應規定，為解決現實問題提供依據。

    對於這一點，馬懷德最為堅持。他説，對於現實中存在的問題，如旅遊者的權益保護，是《旅遊法》需要重點考慮和解決的。只有旅遊者的權益得到有效保護，這部法律才能立得起來。如果只是簡單的宣示性的、倡導性的，寫不到法院判決中、寫不到行政裁決書中，《旅遊法》制定和出臺的意義就有限。相反，如果能有效解決旅遊者權益保護的問題，哪怕是解決了個別的、局部的問題，也是很有意義的。

    他建議，可以吸收現有《旅行社條例》、《導遊員管理條例》等法規實施的經驗，並加以提升、凝練和固化，形成《旅遊法》的條文。

    王玉松則針對市場上普遍存在旅遊強迫購物問題提出疑問：為什麼一定要把購物納入旅遊行程中？可不可以考慮乾脆將購物從旅遊行程中取消？是否有必要以法的形式加以強調？她認為，《旅遊法》的制定一定要立足於解決旅遊市場的現實問題，甚至是直面旅遊市場上正在發生的變革。她説，對於那些將要出現變革的領域，《旅遊法》在條款設定上要前瞻性有思考。

    “隨著網絡的發展，旅遊電子合同越來越多。虛擬環境的旅遊經營者與現實環境的旅遊經營者在旅遊合同的簽訂、雙方權利和義務的履行上有所不同。正因如此，《旅遊法》中應該對電子旅遊合同做出規定。”王玉松説。

    魏小安則重點關注了旅遊一線服務中長期存在的“小費”問題。他説，“小費”問題討論很多年了，目前沒有什麼定論，《旅遊法》中如何規定需要斟酌。他強調，“小費”涉及到旅遊一線服務人員的薪資結構問題，從國際上來説，小費可以佔到一線服務人員收入的一半甚至更多。如果完全持否定態度，不符合行業特定的薪資結構，也會增加企業的運行成本。（記者 馮穎 徐萬佳）