中國人民銀行內審司司長 楊立傑

    “十一五”期間，人民銀行系統各級內審部門緊緊圍繞“不斷加強合規性審計，積極推進內審轉型”的總體思路，有效履行內部審計確認和諮詢職能，充分發揮了查處違規、完善內控、防範風險、改進治理的作用，為人民銀行依法有效履行中央銀行職能做出了重要貢獻。

    一、不斷完善內審工作組織體系和制度體系

    人民銀行黨委始終高度重視內審工作，大力支持內審部門的建設和發展。“十一五”期間，各級內審部門不斷加強幹部隊伍建設，努力提升審計人員素質。目前，人民銀行已建立了比較完善的內部審計組織機構，配備並培養了一大批優秀的內審人才隊伍，為內審工作有效開展打下了堅實基礎。截至2010年底，人民銀行系統設有獨立內審部門的分支機構共384個，總行、分行、省會城市中心支行和90%以上的地市中心支行設有獨立內審部門，全系統共有專、兼職內審人員3600多名，其中：專職內審人員佔66%人，80%以上內審人員具有高、中級職稱，一部分還具有註冊會計師（CPA）、註冊內部審計師（CIA）和註冊信息系統審計師（CISA）資格。一支高素質幹部隊伍的建立和不斷充實提高，保證了央行內審工作的順利開展。

    內審工作制度體系不斷完善。“十一五”期間，內審司先後制定下發了《中國人民銀行分支機構內部控制指引》、《內審工作考核辦法》、《分支行授權審計指導意見》、《內審統計報告制度》、《內審業務綜合系統運行操作管理辦法》等一系列制度、辦法。這些制度、辦法與《中國人民銀行內審工作制度》、《領導幹部審計審計制度》、《領導幹部履行職責審計制度》、《信息技術審計管理辦法》、《內審操作規程》等一起，構成了比較完善的央行內審工作制度體系。制度體系的不斷完善，對於內審工作有效開展、提高規範化和標準化水平、確保審計工作質量，都發揮了重要的作用。

    二、大力開展各類審計，充分履行內審工作職能

    人民銀行內審部門確立了多種審計類型，並不斷深化各類審計工作，充分發揮了內部審計在查處違規、服務管理、支持決策方面的作用。

    一是領導幹部離任審計和履行職責審計。我們將領導幹部履職審計和離任審計作為內審履行職責的主陣地，建立了上級行對下級行、內審部門對同級職能部門週期循環制度。五年來，總行內審司完成了對上海總部、各分行、營業管理部、省會（首府）城市中心支行和副省級城市中心支行一個輪次的審計。按照分行對中心支行3-4年、中心支行對縣支行2年一個輪次的審計頻率要求，組織各級行持續開展履職、離任審計，同時，以“同級監督”形式積極開展對各級行職能部門負責人的履職和離任審計。履職審計和離任審計既重點關注審計對象履行決策、管理、控制、監督等職責以及重大事項情況，也對被審計單位整體內部控制以及各項業務、財務活動進行全面審計。通過審計，不僅促進各級行領導幹部依法有效履行職責的意識，為各級行黨委考核任用幹部提供參考和依據，也有效促進各級行、各部門內部控制和業務管理水平的提高。

    二是財務和業務管理專項審計。“十一五”期間，我們緊密圍繞央行的中心工作，在貨幣政策、金融穩定、金融服務、財務管理、外匯管理等方面，共組織開展專項審計9700多項，基本覆蓋了人民銀行各個主要的職能部門和業務領域。比如，針對工程建設領域問題多發的社會現象，連續5年開展基本建設管理專項審計，基本覆蓋了近年來立項的全部基建項目；以促進貨幣政策有效執行、維護金融穩定和推動金融改革為目標，先後組織開展了央行公開市場操作、農信社改革專項央行票據等專項審計；以維護人民銀行公信力和提高依法行政水平為目標，連續4年組織開展了依法行政專項審計；為配合外匯管理改革和外匯業務管理需要，連續5年組織開展了資本項目外匯管理、國際收支外匯管理、外匯查處管理、外匯儲備經營管理等一系列外匯管理方面的專項審計；等等。這些專項審計，涉及到各項業務的制度建設、風險管理、內部控制、業務操作等情況，比較深入、準確地掌握了各項業務、各個具體環節存在的問題，對於各部門加強業務管理、完善管理制度、強化自身監督等方面，發揮了積極的促進作用。

    三是信息技術審計。針對人民銀行信息化建設不斷加快、信息技術廣泛應用的實際情況，我們積極探索開展信息技術審計。先後組織對人民銀行會計核算、統計監測、國庫業務、信貸登記、大額支付等信息系統，對機房、網絡、數據庫等計算機基礎設施，對科技服務外包、信息系統應急管理等科技管理方面進行了專項審計。2009、2010年，我們又在全系統組織開展了信息技術應用和系統運行管理專項審計，審計範圍覆蓋了信息系統管理和計算機基礎設施管理的各個方面，使人民銀行信息系統審計由單項審計走向全面審計，又上了一個新臺階。人民銀行信息技術審計工作起步較早，經過幾年的努力，已經培養鍛鍊了一支業務骨幹隊伍，信息技術審計工作在我國行政、事業單位的內審同行中處於比較領先的水平。

    四是對直屬企事業單位的審計。“十一五”期間，我們先後對中國印鈔造幣總公司、中國金幣總公司、中國金融電子化公司、清算總中心、金融時報社、中國錢幣博物館、總行機關事務管理局、集中採購中心、反洗錢監測中心、徵信中心、研究生部、鄭州培訓學院、中國外匯交易中心、匯達資産託管有限責任公司、中國銀行間市場交易商協會等直屬企事業單位和相關單位進行了審計。部分單位還審計了多次。通過審計，促進了這些單位進一步健全內部控制制度，加強財務資金管理，完善監督約束機制，更好地發揮其相關職能作用。

    對於審計發現的問題，我們採取了嚴格的整改落實措施，有的責成被審計單位限期整改，有的要求其今後改進提高，更主要的是要求被審計單位健全制度、完善機制、改進管理，以防患于未然，對於比較普遍性的問題，還建議有關主管部門完善規章制度、強化管理措施。近年來，為了進一步提高審計整改效果，我們建立了審計發現問題責任落實機制，對每一個問題，都根據職責和權限，分別落實經辦人員、部門負責人、單位主管領導的責任，記錄在案、按責整改。通過這一措施，增強了各級領導幹部和工作人員嚴格遵守規章制度、認真履行職責的自覺性，大大減少了有章不循、屢查屢犯現象的發生，有效提高了審計工作的效果。

    三、積極推進人民銀行內控長效機制建設

    人民銀行作為中央銀行，履行著重要的職能，機構層級、數量和人員都比較多，建立健全內部控制體系至關重要，而內審部門在內控體系建設中發揮著重要作用。

    一是制定《內部控制指引》。2006年，借鑒國際通行的COSO內部控制框架，結合人民銀行實際情況，我們研究制定了《人民銀行分支行內部控制指引》，為各級行建立健全內部控制體系提供了理論指導和工作框架。根據指引要求，各級行分別成立了內部控制建設工作領導小組，不定期對本行及轄區的內部控制情況進行督導、檢查、反饋。《指引》的發佈實施，有力地推動了人民銀行內部控制機制建設工作。

    二是探索開展內部控制審計。2008年，我們將內部控制審計作為推進人民銀行內審轉型的重點和突破口，積極開展內部控制審計研究和試點，制定了專門的內部控制審計方案，連續3年組織各級內審部門共對300多家分支機構開展內部控制審計。內部控制審計圍繞控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監控五個要素進行，跳出了傳統合規性審計模式，採取了評估、測試等新的審計方法，對內控機制的建立健全和有效運行情況進行全面評價。內部控制審計的開展，不僅提高了人民銀行內審工作水平和效果，也為內審工作轉型與發展打下一定的基礎。目前，內部控制審計已成為我們的一種獨立審計類型，進一步豐富和完善了人民銀行內審工作。

    三是全面確立內部審計人員的內部控制視角。除了開展專門的內部控制審計外，我們積極引導各級內審部門和全體內審人員，在開展履職和離任審計、財務和業務審計以及信息技術審計時，都要增強內部控制意識、確立內部控制視角。也就是説，既要善於從內部控制局部環節入手開展審計，又要善於從內控全局和動態上進行分析；既要善於查找內控措施執行方面的問題，又要善於發現內控制度和機制上的缺陷；既要善於從內部控制的角度發現問題，又要善於從完善內部控制的角度提出建議。內部控制視角的全面確立，促進了人民銀行內審工作水平的提高。

    四是持續推進內控長效機制建設。2009年，由內審司牽頭，組織人民銀行有關業務部門，在全系統開展了內控安全管理大檢查。為開展此項檢查，人民銀行建立了內審部門牽頭、各業務部門共同參加的內控安全管理長效協調機制。此後，我們在這一協調機制框架下積極開展了一系列工作，主要包括：進一步發揮內審過程介入、實時監督作用，積極參與基建立項審批、大額採購招標等活動；對審計發現的問題進行認真梳理，及時與有關業務主管部門進行溝通磋商，促進其進一步改進管理；對業務部門擬定的規章制度認真研究提出意見，得到行領導和有關業務部門的高度重視。通過開展上述工作，使內審監督關口前移，內審諮詢職能進一步發揮。

    四、著力推動人民銀行內審工作轉型與發展

    十一五期間，借鑒國家審計“免疫系統”建設和內審行業組織關於內審轉型與發展的思路，我們緊密結合人民銀行實際，在推動央行內審工作轉型與發展方面開展了一系列工作。

    一是深入研究，不斷理清內審轉型與發展的基本思路。按照中國內部審計協會提出的“六個轉變”等轉型要求，在深入分析中央銀行業務及其內審工作實際的基礎上，我們不斷梳理、形成了央行內審工作轉型與發展的基本思路，主要包括：在工作指導思想上，我們提出要正確處理推動轉型與促進發展、轉型與準則、轉型與合規性審計、轉型的過程與結果、整體推進與分頭探索、轉型發展與人才隊伍建設等六個關係，全面、紮實推動內審轉型與發展；在總體路徑上，明確了轉型的核心是審計類型與審計內容的轉變，提出了由傳統財務、業務合規性審計，向風險管理和內部控制審計，進而向績效審計轉變的路徑要求；在主要目標上，提出要通過轉型與發展，達到拓展審計職能、改進審計方法、提高履職效能、提升人員素質的目標。上述基本思路的確立，進一步統一了各級內審部門和內審人員的思想認識，廣泛調動了推動轉型與發展的積極性。

    二是深入開展“學準則、找差距、促轉型”活動。我們認為、轉型的過程，就是進一步理解和遵循國際、國內內部審計準則的過程。2010年，我們組織全系統內審部門深入開展“學、找、促”活動，以認真研究、深入學習國際、國內內審準則為核心，對照准則，查找差距，明確工作思路，把握工作重點。“學、找、促”活動作為部門學習型組織建設和轉型發展的重要載體，得到了全系統內審幹部的積極響應，在內審理論與實務方面形成了一批有價值的成果。我在《金融時報》上發表了《學習運用國際內部審計準則，推進央行內審工作轉型發展》一文，系統內審幹部也撰寫和發表了不少內審理論與實務文章，一些論文還在審計學會、內部審計協會組織的理論研討活動中獲獎。

    三是制定規劃、抓住重點，積極開展轉型課題攻關。轉型與發展是央行內審部門較長時期內的一個系統工程，必須有規劃、有重點、紮實推進。2010年，我們初步擬定了《人民銀行內審工作轉型與發展三年規劃》，並確定了深化離任和履職審計、開展風險導向審計、推進內部控制和風險管理審計、探索績效審計和資産負債表健康性審計等轉型與發展重點課題。對這些課題我們採取集中攻關和分頭探索的辦法，廣泛調動分支行參與，目前有的工作取得了一些初步進展。比如，完成了人民銀行風險評估框架的專題研究，一些分支行探索建立了風險評估體系；在領導幹部履職審計和業務管理專項審計中，探索開展了績效性審計評價，有的行開始建立指標體系，採用定性和定量相結合的方式對有關事項的經濟性、效率性、效果性進行評價；開展外匯儲備經營管理審計、經濟實體和融資中心清理收尾工作審計等，初步確立了圍繞央行資産負債表開展審計的思路。

    四是改進內審技術和手段，強化內審幹部培訓。轉型的一個重要內容是提高審計工作的信息化水平，轉型的關鍵是審計人員知識和技能的提高，近年來我們在這些方面也作了大量的工作。根據人民銀行業務和管理信息化迅速發展這一趨勢，我們積極推進內審工作信息化建設。2008年，研究開發了“人民銀行內審業務綜合管理系統”，構建了一個包括內審人力資源管理、審計計劃管理、審計檔案管理、審計依據管理、工作信息交流等功能在內的綜合平臺。目前已在全系統推廣運用。我們積極探索並推動計算機輔助審計的開發，採購了業界比較成熟的ACL軟體，在部分審計項目中進行了試點應用，取得了很好的效果。我們不斷加大內審幹部培訓力度，舉辦了一系列專題培訓班和審前培訓班，五年來累計培訓內審人員36000多人次。2010年，我們還專門舉辦了國際註冊內部審計師資格考試考前培訓班，鼓勵更多內審人員考取CIA證書，努力實現“持證有本、一專多能”，人民銀行內審幹部正在向職業化、專家型、複合型方向邁進。

    2011年是“十二五”開局之年，也是央行內審工作進一步轉型與發展三年規劃的第一年。我們將緊密圍繞央行中心工作，振奮精神，紮實工作，積極探索，高效履職，充分發揮內部審計確認、諮詢職能，為我國央行事業做出更大的貢獻。