為進一步加快慈善事業發展，為“十二五”期間各地開展慈善工作提供指導，民政部起草了《中國慈善事業發展指導綱要（2011－2015年）》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》總結了“十一五”期間慈善事業發展情況，分析了“十二五”期間我國慈善事業發展的形勢，提出了加快發展慈善事業的指導思想、基本原則和主要目標，明確了“十二五”期間慈善事業的重點任務。為保證《綱要》的科學性和指導性，現面向社會徵求意見。如有意見及建議，請於7月13日24時前，在民政部網站“留言諮詢”、“民政論壇”欄目中提出，或直接發送郵件至wp@mca.gov.cn 。
中國慈善事業發展指導綱要（2011—2015年）
（徵求意見稿）
慈善是中華民族傳統美德，慈善事業是中國特色社會主義事業的重要組成部分。加快發展慈善事業，對於新形勢下調節利益分配、緩解社會矛盾、促進社會公平、增進社會和諧，促進社會主義精神文明建設，提高公民社會責任意識，營造良好社會風氣、增強民族凝聚力，具有重要作用。為指導、規範和促進“十二五”時期我國慈善事業健康發展，制定本綱要。
一、“十一五”時期我國慈善事業發展回顧與“十二五”時期面臨形勢
“十一五”時期是我國慈善事業發展取得重大進展的五年。黨的十七大確立了慈善事業在社會保障體系中的補充作用，各級黨委政府不斷加大對慈善事業發展的指導扶持力度，慈善事業組織體系進一步健全、服務能力進一步提升、發展環境逐步改善，全社會參與慈善活動的意識不斷增強，具有中國特色的慈善事業發展格局初步形成。
促進慈善事業發展的法規政策進一步健全。《慈善事業法（草案）》經過多次討論修改，已納入國家立法計劃；新的《企業所得稅法》提高了企業捐贈的稅前扣除比例，公益性社會組織捐贈稅前扣除資格認定更加明晰。江蘇省、湖南省等地方政府先後出臺慈善事業促進發展和社會募捐管理的法規，帶動了各地慈善立法進展，進一步規範和促進了慈善事業發展。
社會捐贈數額大幅攀升。2006年社會捐贈總額首次突破100億元，2010年達到700多億元，對困難群體的幫扶力度不斷加大。2008年年初的南方部分地區嚴重低溫雨雪冰凍災害及汶川地震等引發捐贈熱潮，社會捐贈總額首次突破1000億元，創歷史之最，有力支援了抗震救災和災後恢復重建工作。
公益慈善組織快速發展。截至2010年底，在民政部門登記註冊的各類社會組織數量由2005年底的31萬個增加到44萬個，其中，基金會數量從975個增加到2168個，許多社會組織將公益慈善作為其服務宗旨。全國已建立3.1萬個經常性社會捐助工作站（點）和慈善超市，初步形成了多種類型、分工協作的社會捐贈網絡。公益慈善組織已成為吸納就業、服務社會的重要平臺。
志願服務活動廣泛開展。截至2010年底，全國累計已有17個省（自治區、直轄市）和7個副省級城市相繼頒布實施了志願服務地方性法規；志願服務組織大量涌現，隊伍不斷壯大，志願精神深入人心。2008年我國志願者人數超過1億人，服務時間約20億小時。上百萬志願者參加了北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等重大賽事的服務工作，幾百萬志願者活躍在汶川地震抗震救災的各個角落，向世人展示了志願者良好風貌。
慈善理論研究與宣傳普及工作進一步加強。開展了對慈善事業的地位、作用、發展規律、推進措施等重大問題的研究，形成了專門的慈善研究機構和研究隊伍。表彰和宣傳了一大批“中華慈善獎”獲得者和先進慈善人物，促進了慈善文化的普及。各地創建了形式多樣的慈善日、慈善活動周等平臺，舉辦了大量慈善活動，加大慈善宣傳力度，擴大了慈善的社會影響與人們的參與度。
慈善事業服務和管理機制進一步完善。2008年經國務院批准“三定”方案，民政部成立了社會福利和慈善事業促進司，各省（自治區、直轄市）及部分基層民政部門相繼明確了慈善事業促進發展的職能部門，各級慈善事業管理隊伍逐步建立。各地採取支持公益慈善組織在民政部門直接登記、建設公益慈善組織孵化器、推進公益慈善組織信息公開、加強資金支持和項目扶持、創新慈善募捐載體等多種機制與方式，加強了對慈善事業發展的服務與管理。
五年來我國慈善事業的快速發展，積累了促進慈善事業發展的有益經驗，形成了“十二五”時期加快推進慈善事業發展的良好基礎。同時也要看到，我國慈善事業仍處於起步發展階段，慈善捐贈總量與人均捐贈數量仍相對較少，慈善法規政策與慈善事業發展要求仍不相適應，慈善組織自身能力與承擔的社會責任仍不相適應，慈善事業專業人才與慈善組織發展需求仍不相適應。加快發展慈善事業，是社會的迫切需要，是各級黨委政府、社會各界和廣大人民群眾共同的重要任務。
“十二五”時期，我國慈善事業發展面臨十分有利的環境：
其一，黨中央國務院將慈善事業發展納入“十二五”時期的總體部署，黨的十七屆五中全會提出“大力發展慈善事業”的要求，《國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》明確提出“加快發展慈善事業，增強全社會慈善意識，積極培育慈善組織，落實並完善公益性捐贈的稅收優惠政策”，為進一步發展慈善事業指明了方向、注入了強大動力。
其二，經過30多年改革開放和經濟社會的快速發展，我國的經濟基礎更加堅實，人民群眾生活水平普遍提高，慈善意識更加普及，許多個人、企業和社會組織有能力、有愛心、有意願參與慈善事業，國際慈善交流與合作進一步加強，為進一步發展慈善事業積累了更加豐富的資源條件。
其三，繼續保障和改善需要社會關懷和幫助的廣大老年人、殘疾人、城鄉低收入困難群體、受災群眾、困境兒童等群體的基本生活，加強對進城務工人員、農村留守老人、留守婦女、留守兒童等群體的服務，對發揮慈善事業在社會保障體系中的補充作用增加了現實需求，為進一步發展慈善事業提供了廣闊空間。
其四，推進社會主義精神文明建設，提升社會文明水平，需要進一步發展慈善事業，以凝聚民族精神，培養公民的社會責任感，激發人們愛人類、愛社會、愛他人、愛自然、愛生命的情懷，營造團結互助、平等友愛、融洽和睦、樂於奉獻的社會風氣，促進社會和諧。
“十二五”時期慈善事業發展的機遇與挑戰並存。把握機遇、迎難而上，進一步提升慈善事業在國家經濟社會發展中的地位，加快推動“十二五”時期慈善事業發展，不斷滿足日益增長的社會需求，是全社會的共同責任。
二、加快發展慈善事業的指導思想、基本原則和主要目標
（一）指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持黨委領導、政府推動、民間運作、行業發展、法律規範、全民參與的發展方針，逐步完善促進慈善事業發展的法規政策，加強政府對各類慈善事業主體的指導、支持和監管，積極培育慈善組織，大力推進社會志願服務，不斷創新慈善載體形式，廣泛傳播慈善文化，加快培養全民慈善意識，鼓勵公民、企業和各類社會組織積極參與慈善事業，形成推動慈善事業發展的強大合力，開創公民普及、數量眾多、運作高效、公開透明的慈善事業發展新局面。
（二）基本原則
1.依法推進原則。堅持依照法律法規支持慈善事業發展。政府推動制定並落實促進慈善事業發展的法規政策，依法培育監管慈善組織、規範慈善行為。公益慈善組織依法開展慈善募捐和資源調配等活動，充分發揮公益慈善組織運作主體作用。
2.平等自願原則。慈善捐助者自主實施捐贈行為，自行決定捐贈的規模、方式和用途；禁止強捐、索捐、變相攤派等行為；充分尊重受贈人的尊嚴和隱私。
3.公開透明原則。慈善捐贈程序、善款善物的管理和使用方式、捐助效果評估等信息通過有效形式公開，接受政府部門的監管和社會監督；有關捐贈信息的公開，尊重捐贈人意願。
4.鼓勵創新原則。我國慈善事業發展的領域和區域差異較大，鼓勵各地各領域結合實際，積極探索有效募集慈善資源、推動慈善事業持續健康發展的新機制、新方式。
（三）主要目標
1.促進慈善事業健康發展的法律法規政策體系基本建立，捐贈稅收優惠政策得到落實，慈善事業依法有序健康發展。
2.以社會主義核心價值體系為指引，慈善文化全面普及，慈善理念廣泛傳播，公民、企業和社會組織的社會責任意識逐步增強，越來越多的公眾、企業和社會組織加入慈善行列，慈善逐步成為社會風尚和人們的生活方式。
3.公益慈善組織穩步發展，資源募集使用能力和社會公信力普遍提高，佈局合理、類型齊全、分工明確、管理完善、公開透明、自主高效的現代慈善組織體系初步建成，慈善服務網點全面延伸到城鄉社區。
4.專兼職結合的慈善工作隊伍和志願者隊伍進一步發展壯大，志願者人數佔總人口的比例顯著提高，慈善行業成為吸納社會就業、提供社會服務的重要方面。
5.政府監管、民間運作、行業自律、社會監督的慈善事業管理體制和運行機制進一步完善，各級各類慈善事業推動主體和運作主體權責明晰、分工協作，共同推動慈善事業發展。
到2015年，基本形成制度完善、作用顯著、管理規範、健康有序的慈善事業發展格局。慈善事業在改善民生、促進社會和諧、推動社會文明進步方面的作用明顯增強。推動慈善事業逐步與國家經濟社會發展水平相一致、與人民群眾要求相適應。
三、加快發展慈善事業的重點任務
（一）建立完善慈善事業法規政策體系
推動出臺慈善事業法、社會募捐管理條例、志願服務條例等法規，推進社會團體登記管理條例、民辦非企業單位登記管理條例、基金會管理條例等法規的修訂與實施，鼓勵地方積極出臺促進慈善事業發展的法規政策，形成有利於慈善事業發展的多層次的法規政策體系。完善和落實社會募捐和捐贈稅收優惠等方面的政策，保護公民、企業和社會組織參與慈善事業的積極性。對於境外向慈善組織捐贈的用於慈善事業的物資，要依照法律、行政法規的規定減徵或者免徵進口關稅和進口環節增值稅。以解決社會高度關注的公益慈善組織登記註冊難、募捐資格不明確、募捐行為不規範、信息披露與公開透明機制不健全、稅收優惠政策落實不到位等問題為重點，出臺一批有針對性的政策措施，為慈善事業健康有序發展營造良好環境。
（二）促進慈善組織發展
完善公益慈善組織在民政部門登記的政策措施，加強公益慈善組織孵化基地建設，培育和扶持公益慈善機構發展，促進優秀公益慈善項目規範發展。改變過多依賴政府動員慈善資源的做法，發揮公益慈善組織運作的主體作用，引導公益慈善組織公平、有序競爭。依靠科學的慈善規劃與專業設計，提出符合社會需求的項目，更好地發揮公益慈善組織的作用。完善慈善組織的內部治理結構，健全以章程為核心的法人治理結構，逐步推行決策、執行和監督分離的運行機制，實行陽光運作、規範管理，增強慈善組織的社會公信力和透明度。鼓勵發展慈善行業的支持性和服務性組織，推動慈善組織制定行業規則和行業標準，加強行業自律，提高行業管理水平。打造慈善組織聯合平臺和建立行業協作機制，使公益慈善組織在資金募集、志願者動員、項目實施方面既適度競爭，又分工合作，實現慈善資源的最優配置。完善公益慈善組織的第三方評估制度，促進公益慈善組織不斷提高社會公信力。加強基層慈善組織建設，切實發揮基層公益慈善組織的作用，完善慈善超市和經常性社會捐助工作站（點）等捐助網絡和運營機制，方便廣大群眾捐贈款物和提供志願服務。
（三）加強慈善人才和志願者隊伍建設
加快慈善專業人才培養工作，依託高等院校、科研機構和大型公益慈善組織，加快培養慈善事業發展急需的理論研究人才、高級管理人才、項目運作人才、專業服務人才、宣傳推廣人才等。大力推動慈善從業人員的職業培訓工作，加強規範化培訓教材的編寫工作，設置有針對性的培訓課程，採取靈活多樣的方式，大力推進慈善工作者的在職培訓，不斷豐富其慈善工作知識，提高其工作技能。推動完善專職慈善工作者的人事、福利、薪酬和社會保障政策，增強公益慈善事業從業的吸引力，不斷發展慈善工作隊伍。抓緊制定慈善行業從業標準和職稱評定標準，提升慈善行業水平和服務效能。推動政府購買服務制度建立和實施、支持公益慈善組織更好地發揮社會作用。大力支持志願者隊伍建設，引導學校、機關、企業與公益慈善組織合作，鼓勵各界人士參與社區和各領域的公益活動，促進志願服務經常化、普遍化。健全志願者權益保障制度，建立和完善志願者的註冊管理、教育培訓、時間積累、績效評估、獎勵表彰等相關制度，推動志願服務廣泛、深入、持久開展，滿足社會各方面的需求。
（四）不斷拓展慈善資源
加大政府對慈善事業的投入，採取項目資助、合同委託、社會招標等方式，擴大政府購買服務的規模，拓展購買服務的領域，形成有序競爭、多元參與、共同發展的慈善服務供給格局。規範慈善募捐主體和行為，創新慈善募捐形式和載體，引導公眾通過在線捐贈、慈善消費、慈善義演、義拍、義賣、義展等捐贈渠道奉獻愛心，為社會公眾參與慈善構築平臺、提供便利。支持富有公信力的慈善品牌，推進冠名基金、定向捐助等活動，不斷擴大慈善資源。努力增加福利彩票發行量，加大福利彩票公益金對慈善事業的投入，完善福利彩票公益金支持慈善事業發展的機制。推進慈善組織的國際交流與合作，吸引更多國際慈善資源為我國慈善事業發展服務。
（五）建立完善慈善事業監管體系
推行慈善信息公開透明制度，完善捐贈款物使用的追蹤、反饋和公示制度；建立健全慈善行業信息統計制度，完善慈善公益信息統計平臺，及時發佈慈善數據，定期發佈慈善事業發展報告。建立和完善以慈善業務年審為主要手段的監管制度，重點加強對信息披露、財務報表和重大活動的監管。鼓勵開展慈善公開日（周）、利用互聯網動態披露捐贈信息、捐贈人參與項目活動、聘請社會監督員、設立重大慈善項目巡視員等監督方式，提高監督的及時性與效率，更好地落實捐贈人、受益人、社會公眾的知情權、參與權、監督權，推動形成法律監督、行政監管、輿論監督、公眾監督、行業自律相結合的慈善監督管理機制，努力營造慈善事業監督有力、規範有序、健康發展的良好環境。
（六）加強慈善文化建設
繼承和發揚中國優秀傳統慈善文化，吸收國際先進的慈善理念和管理方式，建立與社會主義核心價值觀相統一，與人道主義精神、現代財富觀、社會責任觀等相融合的現代慈善文化體系；將慈善文化建設納入社會主義思想道德建設和精神文明建設，大力營造扶貧濟困、誠信友愛、互幫互助、奉獻社會的良好風尚，通過報刊、廣播、電視、網絡，大力宣傳慈善知識和慈善人物的先進事跡，積極推動現代慈善理念和慈善文化進機關、進企業、進學校、進社區，對製作、播出、刊登公益慈善廣告、慈善捐贈公告的行為給予鼓勵，並依據國家政策減免相關費用；加強慈善學科建設，制定慈善教育計劃，指導學校在德育課程中傳授公益慈善知識，培育互幫互助、團結友愛的慈善意識，並納入學生素質評估中。堅持慈善教育從娃娃抓起，以學校、社區為主要載體，將慈善文化融入課堂，挂入社區宣傳欄，開展形式多樣的慈善教育活動，對學齡前兒童、中小學生進行公益慈善教育，培育青少年樹立現代慈善理念。推動慈善事業發展列入文明城市、文明單位、文明行業評比的指標體系，大力開展形式多樣的慈善活動和慈善項目。繼續完善和推動“中華慈善獎”等評選表彰，對做出突出貢獻的組織和個人給予嘉獎和弘揚，發揮先進典型的示範作用。籌建和發揮中華慈善博物館的宣傳平臺作用，不斷豐富、傳承和弘揚慈善文化。積極推動慈善周、慈善日等多種形式的慈善宣傳活動，營造全民參與慈善的良好氛圍。
四、加強對慈善事業發展的組織協調
（一）完善組織協調機制
各地要認真貫徹落實《國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》，加大對慈善事業發展的支持力度。推動建立政府有關部門的協調機制，明確責任，對慈善組織在運作監督、社會動員、購買服務、稅收優惠等方面協作支持。建立政府部門與公益慈善組織之間的協調機制和公益慈善組織間的協作機制，形成政府協調機制與行業協作機制互補，政府行政功能與行業自治功能互動，政府管理與行業自律有機結合的慈善組織管理格局。
（二）切實履行民政部門職責
各級民政部門要建立健全慈善工作服務管理機構，完善指導、服務、協調和監管機制，切實發揮組織協調職責，推動有關政策的制定與落實，為慈善事業發展創造良好的政策環境，提供規範、高效、優質的服務。繼續推動政府轉變職能，委託公益慈善組織承辦具體事務，為公益慈善組織發揮作用創造更大空間。加強對公益慈善理論的研究，充分發揮專家學者的作用，不斷總結推廣公益慈善事業發展經驗，積極借鑒國際社會發展公益慈善事業的先進理念和經驗，促進公益慈善組織加快發展，努力探索具有中國特色的慈善事業發展路徑。
（三）加強對《指導綱要》落實的檢查評估
各地要參照《中國慈善事業發展指導綱要（2011-2015年）》要求，結合本地實際，制定具體實施方案和年度目標，細化工作任務，明確責任單位，切實抓好落實。要將慈善事業發展的關鍵指標納入經濟社會發展目標，及時檢查和評估綱要實施情況，對於落實過程中存在的困難和問題，要及時分析研究，切實採取有力措施推動解決。各地各方面公益慈善組織要切實加強自身建設，進一步規範募捐行為，正確使用善款善物，廣泛開展慈善活動，不斷創新慈善活動的內容和形式，自覺接受社會監督，不斷提高社會公信力，不斷增強服務社會的能力，為加快推進慈善事業發展做出應有貢獻。
