核心提示

    7月20日至28日，國土資源部、中農辦、發改委、財政部、環境保護部、農業部、住房和城鄉建設部組成7個聯合檢查組，赴天津、河北、遼寧、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、重慶、四川14個省（市），開展城鄉建設用地增減挂鉤試點和農村土地整治清理檢查抽查工作。

    這場並非走過場的“體檢”結果是：增減挂鉤試點和農村土地整治事業的健康狀況總體可控，但已顯現出一些“病灶”，如果不及時予以治療，有些可能蔓延，有些則可能病變。例如，如何更好地解決“尊重農民意願，保障農民權益”這個問題？如何更有效地管理資金？

    對在“體檢”中發現的問題，資深專家表示，增減挂鉤試點工作如果要繼續開展，必須從根子上解決三個問題：一是規範才能發展，二是整合才能做大，三是共享才能持續。

    各地開展的城鄉建設用地增減挂鉤試點和農村土地整治工作，“體檢”過關了嗎？

    聽聞7部委組成聯合檢查組，赴14個省（市），開展專項清理檢查抽查工作，社會各界紛紛關注。

    “抽查和清理檢查的依據一樣，都是國務院下發的《關於嚴格規範城鄉建設用地增減挂鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）。” 城鄉建設用地增減挂鉤試點和農村土地整治清理檢查領導小組有關負責人告訴記者，為期半年的清理檢查工作主要有三項任務：一是摸底，全面了解增減挂鉤和土地整治工作的整體“健康”狀況；二是糾偏，檢查這兩項工作有無“病灶”，有則對症下藥，在其蔓延之初及時診治，無則防患于未然；三是總結，將增減挂鉤試點和農村土地整治納入健康正確的軌道，進一步完善制度、加強監管。

    7月末，清理檢查工作的最後一道關卡——7部委聯合抽查已順利完成，如今已到盤點時刻。此次清理檢查工作，究竟是動真格的，還是走過場？“體檢表”反映出來的情況是否令人樂觀？針對目前已出現的“疾患”，有何“良方”？

    坦然接受“體檢”，各地不走過場

    2月16日，國土資源部召開城鄉建設用地增減挂鉤試點和農村土地整治清理檢查工作視頻會議，拉開了清理檢查工作的序幕。

    會上，部黨組成員、總規劃師胡存智傳達了來自國務院領導的重要批示，“此項工作十分重要，要嚴格清理檢查，嚴肅處理糾正，完善規章制度，加強監督管理，務求實效，不走過場。”

    “走過場”，同樣也是社會公眾最擔憂的事。然而，從各地自查自糾和聯合抽查的情況來看，對待此次清理檢查，各級黨委和政府從一開始就沒打算藏著、掖著，或是諱疾忌醫，而是把這次清理檢查作為發現問題、完善制度、規範管理的良機。

    “清理檢查是件好事。任何一項新生事物，只有及時發現、總結其在實踐中産生的矛盾和問題，不斷深化完善，才能發展壯大。”抽查中，某省清理檢查工作領導小組負責人説，增減挂鉤試點如同一棵樹苗，需要時常修剪、澆水、捉蟲子，才能長成枝繁葉茂的參天大樹。

    認識到位了，清理檢查工作開展起來自然順暢了。據了解，各地高度重視清理檢查工作，省、市、縣均成立了工作專班，建立了政府主導、國土資源部門牽頭、相關部門協調聯動的工作機制。例如：江蘇省建立了國土資源、農工辦、發改委等9個部門組成的清理檢查工作聯絡會議等部門協調工作機制；河南省于5月30日召開全省規範推進城鄉建設用地增減挂鉤試點工作現場會，省長郭庚茂特別強調要“科學規劃開展試點項目區，真正維護好農民合理權益，著力把握統籌城鄉發展導向，切實做好規範運行基本要求”。

    自查清理過程中，各地究竟查出了什麼？自糾整改是否嚴格？

    事實是最好的回答——河北省全面叫停新民居建設週轉用地、節余指標挂鉤置換的審批，對香河縣違規出讓新民居週轉用地的9名相關責任人員分別給予了黨紀政紀處分或免職處理，進行整改糾正；山東省停止實施項目區174個，拆舊規模8.39萬畝，週轉指標7.28萬畝，核減週轉指標項目區84個，核減週轉指標1.68萬畝；安徽省對已受理尚未批准的5.82萬畝置換項目全部予以退件，對1.68萬畝已批准尚未實施的置換項目予以撤退，對正在實施的19.48萬畝置換項目暫停實施，對已經實施的27萬畝置換項目按增減挂鉤管理辦法進行整改；江蘇省暫停擴大“萬頃良田建設工程”試點範圍；廣東省對拆舊區無進展但建新區已動工的3個項目區，撤銷試點項目區，收回挂鉤週轉指標，相應扣減該地區2011年度土地利用計劃指標，並按違法用地處理；浙江省暫停了城鄉增減挂鉤（建設用地復墾）節余指標跨縣調劑……

    此外，《城鄉建設用地增減挂鉤試點和農村土地整治清理檢查工作方案》明確要求，“對不符合要求的地方性文件予以修改或廢止”。從各地的反饋情況來看，目前各省已對地方各級制定的政策文件進行了清理評估，如河北省廢止了《關於省級新民居示範工程建設用地的指導意見（試行）》、《關於做好農村新民居示範工程建設用地管理工作的實施意見》、《關於省級新民居示範工程建設用地的意見》等3個省級、17個地市級相關政策性文件；安徽省共清理出有關政策文件283個，其中停止執行和廢止的231個，修改完善的13個；山東省共清理文件214件，繼續保留使用的172件，需要修改完善的36件；河南省對《河南省城鄉建設用地增減挂鉤試點暫行辦法》有關規定進行修改完善等。

    “從總體情況來看，多數省份的清理檢查工作在自查自糾、數據填報、資料整理、文件審查、入戶調查、項目區公示等方面按照國土資源部《清查工作方案》的要求有序推進，各項規定動作均已完成，達到了此次清查的總體要求。”該負責人介紹説。

    “健康”總體可控，“病灶”不容忽視

    翻看一張張“體檢表”——各省增減挂鉤試點和農村土地整治清理檢查自查報告以及7部委抽查報告，可以得出一個基本結論：增減挂鉤試點和農村土地整治工作，不僅有利於保護耕地、促進節約集約用地，同時有助於解決新農村建設“錢從哪來”、“人往哪去”和“怎樣能持續”的問題。近年來各地的探索和實踐已經證明，增減挂鉤的方向是完全正確的，作為一項政策工具，其基本思路和政策設計也是週密可行的，當前迫切需要進行總結規範，加強監管。

    這項政策本身可能沒問題，但在實施過程中是否走樣變形，以致失控？帶著這樣的質疑，記者參與了此次抽查，然而實地了解到的情況卻是，增減挂鉤試點工作在操作層面確實存在一些問題，但並未“失控”。

    作為一項新生事物，增減挂鉤試點涉及相關利益主體較多，程序複雜，對地方政府而言，要做的並不是簡單地將土地進行空間位移，而是要應付更加複雜、繁瑣的問題，稍有不慎，易發風險。抽查中，多位市、縣級負責這項工作的實施者都表示，在探索的過程中總是提心吊膽，如履薄冰，害怕違反了現行法律和制度，因而格外謹慎，確保每一個環節、每一道程序都合法合規。

    參與聯合抽查的多位成員證實了上述説法。“從實地抽查情況來看，各地開展的增減挂鉤試點確是按照項目區管理，在立項審批、週轉指標臺賬管理、竣工驗收、保障農民權益等環節都符合相關要求。即使是進行週轉指標外的土地置換，地方雖然突破了中央的文件，但所有項目都是按照省政府制定的有關規章來操作的，所有項目都在省國土資源廳審批，手續都齊全完備。我們去檢查時，相關審批文件、圖、表、冊一應俱全，有據可查。”一位不願透露姓名的專家告訴記者。

    換言之，此次“體檢”的大致結論是：增減挂鉤試點和農村土地整治事業的健康狀況總體可控，但已顯現出一些“病灶”，如果不及時予以治療，有些可能蔓延，有些則可能病變。

    具體來説，“體檢”中發現了哪些“病灶”？

    排在第一位的是，“尊重農民意願，保障農民權益”這個問題如果解決不好，增減挂鉤試點工作就無法持續推動。此前有媒體報道稱，增減挂鉤的實施在少數地方引致“村莊拆並和農民集中上樓”。針對這種情況，各地是否建立了自我剎車機制，對條件不成熟、群眾不願意的地方不得開展試點？

    其二是資金管理問題。首先，錢從哪來？抽查中，很多省份表示，農村土地整治涉及部門多，資金聚合難度較大，資金往往難以及時到位，直接影響項目進展。其次，社會資金進入土地整治缺乏制度規範，存在一系列土地管理和農村社會管理風險。最後一點，也是最為關鍵的問題，收益如何返還？雖然國發47號文件明確提出，節余指標産生的土地增值收益必須及時全部返回農村，但目前各地均未出臺相關規範性文件，缺少可具操作性的管理辦法。

    其三，按照試點要求指標“三年歸還”，可期滿後只借不還怎麼辦？謹防産生新的漏洞。從清理檢查的情況看，目前個別地區仍存在“重指標，輕拆舊”的觀念，復墾還耕不及時。

    其四，一些地方將挂鉤騰出的建設用地指標過多用於城鎮，對農村基礎設施配套用地、産業發展用地考慮不夠，在當前背景下，如何扭轉這種傾向？

    最後，少數省份擅自開展增減挂鉤試點和擴大試點範圍、突破週轉指標，這一輪清理中如何處理在建和已建的項目？

    總的來説，以上問題，一方面是增減挂鉤試點工作的潛在 “病灶”，需儘快“動手術”予以解決。另一方面，它們也是瓶頸，一旦突破，即獲得新生。

    須從根子上解決三個問題

    毛病已經找到，接下來就要對症下藥了。

    “增減挂鉤試點工作如果要繼續開展，必須從根子上解決三個問題。”一位資深的土地問題專家，直言不諱地指出了這項工作今後的發展方向。

    一是規範才能發展。一些市縣政府及農民參與增減挂鉤試點和土地整治的積極性很高，但只有在規範管理的前提下，各方尤其是農民利益才有保障，農村土地整治工作才能得到更多認可，才能不斷發展。

    二是整合才能做大。要將促進“三農”發展作為基本立足點，以土地綜合整治為平臺，將增減挂鉤作為土地整治的重要手段。通過整合各種手段，把土地整治做大做強，充分發揮土地整治在促進新農村建設和城鄉統籌發展中的積極作用。

    三是共享才能持續。土地整治要以尊重農民意願、維護農民權益為前提，讓農民盡可能多地分享土地整治收益。只有農民積極參與和廣泛支持，農村土地整治工作才有生命力。

    當然，對已開展增減挂鉤試點和農村土地整治工作的各省而言，多部門聯合抽查組也開出了一份更為詳盡的良方。

    第一，保護農民的土地權益。針對目前各地增減挂鉤試點建新安排在城鎮的部分偏大這一現狀，建議在制定監管辦法時對建新留在農村的比例作出規定，保障農村發展建設用地。另外，對農村承包地的流轉，要堅持依法自願的原則，切實維護農民的土地權益。要合理規劃建新區規模和位置，統籌考慮農民的生産生活，適度集中，對仍以務農為主且沒有通過流轉實現規模化經營的農戶來説耕作半徑不宜過大。

    第二，加強清理檢查後的監督管理。進一步加強項目區管理，對項目區的情況進行動態實時監管，並建立監督管理長效機制。清理檢查後的增減挂鉤項目區信息要及時上圖入庫，納入統一的監管平臺。

    第三，整合資金力量大力推進農村土地整治工作。一要以土地整治為平臺，以增減挂鉤為手段，確保農村土地整治取得更大成效。二要整合各類相關資金開展農村土地整治。建議在制定監管辦法時對資金整合利用提出具體規定，以新增費投資土地整治為平臺，聚合各類涉農資金，用於農村土地整治。三要按照政府領導、國土部門搭臺、部門合作、多方參與的工作方式開展農村土地整治工作。利用地方政府的積極性，做好農民安置、農業發展等相關工作，促進新農村建設，促進農業現代化與工業化、城鎮化同步發展。在安置農民時，要為農民提供多種建房選擇，建築模式要多樣化，並注重保持農村特色和風貌。

    第四，按照國發47號文件的有關規定，儘快研究建立保護農民利益、指標管理、項目驗收等一系列相關制度機制。要結合實際情況，加強增減挂鉤增值收益全額返還的實踐探索，明確增值收益的內涵、收益的價格形成機制、返還渠道和對象等，建立操作性強的管理辦法。

    第五，加快規劃統領，統籌安排農村土地整治工作的規模、佈局和時序。要指導各地抓緊開展省、市、縣各級土地整治規劃編制工作，為規範推進土地整治提供依據，促進高標準基本農田的建設。

    當前，清理檢查工作已經接近尾聲。從長遠來看，“體檢”是為了擁有一個健康的“肌體”。要實現增減挂鉤試點和農村土地整治事業的持續健康發展，一方面要不回避問題，迎難而上，及時“治療”；另一方面要對已經取得的有益經驗進行總結和推廣，最終形成有效的制度和方法，再回到實踐中加以檢驗。

    相關背景：　　

    國土資源部自2005年開始部署城鄉建設用地增減挂鉤試點工作，依據土地利用總體規劃，將同一縣域內若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用於城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成項目區，通過下達週轉指標，專項用於項目區建新地塊的面積規模控制，並在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還。目前，批准試點共涉及27個省份。

    清理檢查工作概貌：

    政策文件清理。各地對增減挂鉤試點和農村土地整治有關文件進行了全面清理審核，凡不符合國發47號文件精神的政策文件一律停止執行，凡文件部分內容不符合要求的修改完善，符合要求的繼續執行。經清理，共廢止省級政府及有關部門文件18個、市縣政府及有關部門文件259個，修改完善省級政府及有關部門文件10個、市縣政府有關部門文件61個，繼續執行省級政府及有關部門文件98個、市縣政府及有關部門文件358個。

    擅自擴大增減挂鉤規模問題的糾正情況。國發47號文件下發後，有關省份一律暫停新的增減挂鉤規劃和項目審批；對已批准尚未實施的項目區，一律暫停實施，按國發47號文件規定進行整改；已實施的，按管理辦法進行規範，清查規範情況報國土資源部審定合格後，納入增減挂鉤試點管理，相應抵扣年度增減挂鉤週轉指標。目前，各地已撤銷項目區108個，面積2.78萬畝；停止實施項目區1776個，面積21.31萬畝；其餘超過下達指標已實施項目一律整改，相應抵扣年度增減挂鉤週轉指標。

    自行開展建設用地置換等活動的糾正情況。國發47號文件下發後，各地全面停止審批新的置換項目，對國發47號文件下發前已經批准尚未實施的置換項目，撤銷或者停止實施；對已經實施的置換項目按增減挂鉤試點管理辦法進行規範整改。河北省停止使用已批准尚未落地的節余置換指標17.05萬畝，撤銷了尚未實施的18個新民居建設項目，涉及面積0.48萬畝。浙江省停止了建設用地置換工作，暫停了復墾節約指標調劑使用。江蘇省全面停止已經批准尚未實施的置換項目。各地對已經實施和暫停的置換項目按建新拆舊項目區進行整改，報國土資源部審定並上圖入庫的部分，納入增減挂鉤試點管理，相應抵扣年度增減挂鉤週轉指標。

    他山之石：

    湖南省在資金整合利用方面進行了積極探索，提供了有益經驗。如長沙縣宇田項目一、二期國土綜合整治項目投資744萬元，農業綜合開發辦投資80萬元，縣水利局投資節水改造工程170萬元，現代農業創新示範區管理委員會安排土地流轉財政補貼資金147萬元，宇田農業自籌資金700萬元，項目區充分發揮了資金的聚合效益。項目區通過土地整治共增加耕地100多畝，2010年僅蔬菜種植就帶動農戶增收200多萬元。

    天津市華明鎮依託空港物流加工區、華明經濟功能區、華明商務區的用工需求，對適齡農民定期開展免費技能培訓，農民就業和自主創業已達1.8萬人。

    四川省都江堰市在推動土地承包經營權流轉和規模經營、大力發展現代農業的同時，提出了農村土地綜合整治“三打破、三提高”的要求。即：打破“火柴盒”，因地制宜規劃建設風貌各異、特色鮮明的農民新居，實現建築形態多樣，提高農村居民人居環境；打破“軍營式”，保護川西林盤，實現建築與環境、自然與人文和諧相融，提高村落規划水平；打破“夾皮溝”，統一規劃修建水電氣、道路、通信、社區服務中心等公共服務設施，實現基礎設施共享，提高村莊佈局水平。

    湖北省鐘祥市將增減挂鉤試點與農村土地整治相結合，將整理復墾新增耕地集中存入村土地存貸合作社，部分繼續發包給農戶耕種，部分用於村級特色種植、養殖基地建設，實現了規模經營、農民增收、集體經濟實力壯大“多贏”。

    山東省對增減挂鉤項目資金實行專款專用、專賬管理、專項核算，省政府批復的挂鉤試點項目區情況及時抄送審計部門，審計部門定期對挂鉤項目資金使用情況進行審計。