氣候變化談判，走過風雲變幻20年
——氣候變化談判歷程和南非德班氣候大會展望

    氣候變化是人類面臨的嚴峻挑戰，必須各國共同應對。自1992年《聯合國氣候變化框架公約》誕生以來，各國圍繞應對氣候變化進行了一系列談判，這些談判表面上是為了應對氣候變暖，本質上還是各國經濟利益和發展空間的角逐。

    政府間氣候變化專門委員會（IPCC）評估結果表明：全球氣候正在變暖，而導致變暖的原因主要是人類燃燒化石能源和毀林開荒等行為向大氣排放大量溫室氣體，導致大氣溫室氣體濃度升高，加劇溫室效應的結果。據美國國家大氣和海洋管理局（NOAA）最新報告，全球大氣中二氧化碳平均濃度已由工業革命前的280ppm（ppm：百萬分之一）左右升高到了2010年的389ppm。

    政府間氣候變化專門委員會歷次評估報告還在不斷地警醒國際社會，應當儘快大幅減少溫室氣體排放。否則，全球氣溫升高將導致海平面上升、糧食減産、傳染病增加、水資源短缺、瀕危物種滅絕等嚴重後果，對自然生態系統和人類社會産生相當不利的影響。因此，必須積極行動起來，應對氣候變暖。

    氣候談判——走過風雲變幻20年

    從1992年啟動氣候談判以來，氣候談判總體呈現發達國家和發展中國家兩大陣營對立的格局，這種格局目前尚未發生重大變化。但與此同時，全球溫室氣體排放格局卻發生了相當大的變化。根據國際能源署的相關報告，1990年全球化石能源總排放約為201億噸二氧化碳當量，其中，發達國家佔68%，發展中國家佔32%；2008年全球化石能源總排放為284億噸二氧化碳當量，其中，發達國家佔51%，發展中國家佔49%。從國別看，到2000年，25個主要排放國排放量約佔全球總排放量的83%，其中，美國、中國、歐盟、印度、俄羅斯合計約佔全球總排放量的60%。中國在1992年的排放量約佔全球的11%，2008年則佔全球的23%，位居世界第一。從排放趨勢看，發達國家歷史排放量多，當前和未來排放量總體呈下降趨勢；發展中國家歷史排放量少、當前和未來呈增加趨勢。全球排放格局的變化，在很大程度上導致了發達國家和發展中國家在誰先減排、減多少、怎樣減，以及如何提供資金、提供氣候友好型技術支持發展中國家減緩等問題上，展開了激烈爭論，短期內很難達成一致，並進一步導致了發達國家和發展中國家兩大陣營內部談判力量的分化組合。

    1992年《聯合國氣候變化框架公約》誕生

    為了促使各國共同應對氣候變暖，在1990年IPCC發佈了第一次氣候變化評估報告後不久，1990年12月21日，第45屆聯合國大會通過第212號決議，決定設立氣候變化框架公約政府間談判委員會。這個委員會成立後共舉行了6次談判，1992年5月9日在紐約通過了《聯合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》），同年6月在巴西裏約熱內盧召開的首屆聯合國環境與發展大會上，提交參會各國簽署。1994年3月21日《公約》正式生效。

    《公約》的主要目標是控制大氣溫室氣體濃度升高，防止由此導致的對自然和人類生態系統帶來的不利影響。《公約》還根據大氣中溫室氣體濃度升高主要是發達國家早先排放的結果這一事實，明確規定了發達國家和發展中國家之間負有“共同但有區別的責任”，即各締約方都有義務採取行動應對氣候變暖，但發達國家對此負有歷史和現實責任，應承擔更多義務；而發展中國家首要任務是發展經濟、消除貧困。

    1997年通過了《京都議定書》

    《公約》雖確定了控制溫室氣體排放的目標，但沒有確定發達國家溫室氣體量化減排指標。為確保《公約》得到有效實施，1995年在德國柏林召開的《公約》第1次締約方大會通過了“柏林授權”，決定通過談判制定一項議定書，主要是確定發達國家2000年後的減排義務和時間表。經過多次談判，1997年底在日本京都通過了《京都議定書》，首次為39個發達國家規定了一期（2008年-2012年）減排目標，即在他們1990年排放量的基礎上平均減少5.2%。同時，為了促使發達國家完成減排目標，還允許發達國家借助三種靈活機制來降低減排成本。此後，各方圍繞如何執行《京都議定書》，又展開了一系列談判，在2001年通過了執行《京都議定書》的一攬子協議，即《馬拉喀什協定》。2005年2月16日《京都議定書》（以下簡稱“議定書”）正式生效。但美國等極少數發達國家以種種理由拒簽議定書。

    2005年啟動了議定書二期談判

    由於議定書只規定了發達國家在2008年-2012年期間的減排任務，2012年後如何減排則需要繼續談判。在發展中國家推動下，2005年底在加拿大蒙特利爾召開的《公約》第11次締約方大會暨議定書生效後的第1次締約方會議上，正式啟動了2012年後的議定書二期減排談判，主要是確定2012年後發達國家減排指標和時間表，並建立了議定書二期談判工作組。但歐洲發達國家以美國、中國等主要排放大國未加入議定書減排為由，對議定書二期減排談判態度消極，此後的議定書二期減排談判一直進展緩慢。

    2007年確立了“巴厘路線圖”談判

    在發展中國家與發達國家就議定書二期減排談判積極展開的同時，發達國家則積極推動發展中國家參與2012年後的減排。經過艱難談判，2007年底在印尼巴厘島召開的《公約》第13次締約方大會上通過了“巴厘路線圖”，各方同意所有發達國家（包括美國）和所有發展中國家應當根據《公約》的規定，共同開展長期合作，應對氣候變化，重點就減緩、適應、資金、技術轉讓等主要方面進行談判，在2009年底達成一攬子協議，並就此建立了公約長期合作行動談判工作組。自此，氣候談判進入了議定書二期減排談判和公約長期合作行動談判並行的“雙軌制”階段。

    2009年底産生了《哥本哈根協議》

    2008年-2009年間，各方在議定書二期減排談判工作組和公約長期合作行動談判工作組下，按照“雙軌制”的談判方式進行了多次艱難談判，但進展緩慢。到2009年底，當100多個國家首腦史無前例地聚集到丹麥哥本哈根參加《公約》第15次締約方大會，期待著簽署一攬子協議時，終因各方在誰先減排、怎麼減、減多少、如何提供資金、轉讓技術等問題上分歧太大，各方沒能就議定書二期減排和“巴厘路線圖”中的主要方面達成一攬子協議，只産生了一個沒有被締約方大會通過的《哥本哈根協議》。《協議》雖然沒有被締約方大會通過、也不具有法律效力，但卻對2010年後的氣候談判進程産生了重要影響，主要體現在發達國家借此加快了此前由議定書二期減排談判和公約長期合作行動談判並行的“雙軌制”模式合併為一，即“並軌”的步伐。哥本哈根氣候大會雖以失敗告終，但各方仍同意2010年繼續就議定書二期和巴厘路線圖涉及的要素進行談判。

    2010年底通過了《坎昆協議》

    《哥本哈根協議》雖然沒有被締約方大會通過，但歐美等發達國家在2010年談判中，則借此公開提出對發展中國家重新分類，重新解釋“共同但有區別責任”原則，目的是加快推進議定書二期減排談判和公約長期合作行動談判的“並軌”，但遭到發展中國家強烈反對。經過多次談判，在2010年底墨西哥坎昆召開的氣候公約第16次締約方大會上，在玻利維亞強烈反對下，締約方大會最終強行通過了《坎昆協議》。《坎昆協議》匯集了進入“雙軌制”談判以來的主要共識，總體上還是維護了議定書二期減排談判和公約長期合作行動談判並行的“雙軌制”談判方式，增強國際社會對聯合國多邊談判機制的信心，同意2011年就議定書二期和巴厘路線圖所涉要素中未達成共識的部分繼續談判，但《坎昆協議》針對議定書二期減排談判和公約長期合作行動談判所做決定的內容明顯不平衡。發展中國家推進議定書二期減排談判的難度明顯加大，發達國家推進“並軌”的步伐明顯加快。

林業議題——人心所向眾望所歸

    近年來，氣候談判中的林業議題備受國際社會關注。這是因為各國普遍認識到，林業不僅是減緩氣候變暖的重要手段，也是適應氣候變化的重要措施。各國都希望充分發揮林業在減緩氣候變化中的作用，拓展發展空間，降低工業減排壓力，推進林業可持續發展，這有利於各方就林業議題達成共識。林業議題談判是氣候談判總體進程中的重要組成部分，但因各方在氣候談判中追求的總體目標存在差異，各國國情、林情差別大，林業牽涉的社會問題多，監測森林碳儲量變化等技術方法存在難點，林業議題談判也並不容易達成一致。

    氣候談判中目前涉及的林業議題主要有：土地利用、土地利用變化和林業議題，減少發展中國家毀林排放等行動的激勵政策和機制，以及相關的技術方法議題。

    土地利用、土地利用變化和林業議題

    這個議題是議定書二期減排談判中的一個技術性很強的談判議題，是發達國家要求談判的議題。發達國家認為，現行核算土地利用、土地利用變化和林業活動碳源/碳匯的技術規則不合理，限制了他們利用“土地利用、土地利用變化和林業活動”的減排潛力，主張大幅度修改現行核算規則。發達國家和發展中國家圍繞是否需要修改、如何修改這些核算規則進行了多次談判。2010年底坎昆氣候大會期間，該議題談判取得了一定進展，發達國家和發展中國家同意，在議定書二期減排中，應繼續核算造林、再造林、毀林、森林管理、農田管理、草地管理活動的碳源/碳匯變化，與這些活動相關的定義、核算原則應該和現行規則中的規定保持一致；同時，要求發達國家對其提出的森林管理等活動相關的新的核算方法做出詳細説明後，在2011年繼續就相關問題進行談判。

    減少發展中國家毀林排放等行動的激勵政策和機制議題

    這是在氣候公約第11次締約方大會期間，根據巴布亞新幾內亞和哥斯達黎加提議而確立的談判議題，但最初談判時主要涉及如何採取行動，以減少發展中國家毀林活動導致的碳排放。經過2006年-2007年的談判，在2007年底印度尼西亞巴厘島召開的氣候公約第13次締約方大會期間，在非洲集團、中國和印度的強烈要求下，該議題討論的林業活動範圍由早先僅關注減少發展中國家毀林活動導致的碳排放，開始被擴展到包括減少發展中國家森林退化導致的碳排放，以及保護森林、可持續經營森林、增加森林碳匯的活動。同時，該議題也被納入“巴厘路線圖”，成為“巴厘路線圖”談判的重要內容之一，談判重點是討論如何建立有效的激勵機制，支持發展中國家採取行動，減少森林碳排放和增加森林碳吸收。

    2010年底通過的《坎昆協議》就該議題形成了決定，明確了減少發展中國家毀林排放等行動的具體範圍、行動原則，發達國家同意為發展中國家制定減少發展中國家毀林排放等行動的國家戰略或行動計劃、開展相關能力建設和實施試點項目等提供資金支持。但各方沒有就如何為發展中國家全面、有效實施減少發展中國家毀林排放等行動提供長期資金支持，以及相關的技術方法達成一致，同意在2011年就長期資金和相關的技術方法問題繼續談判，期望在今年底南非德班召開的氣候公約第17次締約方大會上達成共識。

    減少發展中國家毀林排放等行動相關的技術方法議題

    根據2010年底通過的《坎昆協議》的決定，2011年各方要就實施減少發展中國家毀林排放等行動相關的技術方法問題進行討論，具體包括如何評估、監測發展中國家實施減少森林碳排放和增加森林碳吸收行動的實際效果，以及在發展中國家實施減少森林碳排放和增加森林碳吸收行動過程中，如何保障林區當地人公平參與行動和從中獲益的權利，如何促進生物多樣性保護等。

德班氣候大會——激烈的角逐即將上演

    目前，氣候談判總體已陷入僵局。然而，氣候變暖的不利影響又迫使國際社會不得不採取行動，這些行動實質關係到各國當前和未來的經濟競爭力以及發展空間。南非德班會議是否會在一定程度上改變目前談判局面、推進談判向前進展，尚需拭目以待。但可以肯定的是，由於發達國家和發展中國家的經濟、社會發展水平、發展階段和溫室氣體排放量不同，各國在如何採取應對氣候變化的行動上也必然存在差異，各方在談判中都不會輕易妥協讓步。因此，我們相信，南非德班氣候大會即將上演的一定又會是一場激烈的艱難角逐。

    2010年底通過的《坎昆協議》基本匯集了各方自議定書二期減排談判和公約長期合作行動談判以來的主要共識，而未達成共識的內容也屬於多年以來的談判難點，這些難點很難在2011年談判中加以解決。

    2011年以來，各方已分別在泰國、德國和巴拿馬進行了3次談判，發達國家和發展中國家仍然在誰先減排、減多少、如何減，如何提供資金和氣候友好型技術支持發展中國家應對氣候變化等事關各國當前和未來經濟競爭力以及發展空間的核心問題上，難以達成共識。因此在南非德班有限的會議時間內，也很難期望這些方面取得突破性進展。

    但議定書一期減排將在2012年底到期，2012年後發達國家能不能繼續按議定書減排模式承擔減排義務，則是德班會議的關鍵。同時，發達國家和發展中國家如何共同合作應對氣候變化，其中，包括發展中國家如何根據國情開展適當的減緩行動；發展中國家的減緩行動如何能夠做到公開、透明；發達國家如何為發展中國家開展減緩和適應氣候變化等行動提供資金和氣候友好型技術支持等，也將是南非德班會議備受關注的熱點。（原始來源：中國綠色時報 金普春 王春峰 張忠田 王國勝）