單霽翔：聯合執法 優勢互補 共同保護水下文化遺産
——在我國管轄海域內文化遺産聯合執法工作會議上的講話
中國是一個海洋大國，擁有18400公里長的大陸海岸線及300多萬平方公里的領海和管轄海域。在幾千年的歷史中，我們的祖先曾創造出燦爛的藍色文明，海上絲綢之路聞名於世。在這蔚藍色的海洋裏，蘊含著難以估算的豐富資源，其中一個重要組成部分就是文化遺産。這類文化遺産不可再生、不可複製，卻正在因為當代人的不適當活動和經濟利益驅動的違法犯罪行為而逐漸損毀和消亡。
近年來，隨著經濟全球化進程的加快，海洋發展戰略在世界各國得到了普遍重視。黨的十七大做出“發展海洋産業”的戰略部署，2008年，國務院批准《國家海洋事業發展規劃綱要》，我國經濟佈局進一步向濱海地區集聚，海洋生態保護、濱海旅遊業及各類濱海經濟區得到進一步重視與發展。水下文化遺産作為人類歷史發展軌跡的重要見證，也是中國海洋權利的歷史佐證，是海洋事業發展的組成部分，具有主權宣示和文化安全的重要意義，切實保護好海洋中珍貴的水下文化遺産意義更加重大。
為了更好地保護這些珍貴的水下文化遺産，中國政府從上世紀80年代組織開展水下考古工作。經過20多年的探索發展，今天，中國正處在由單一的水下考古向全方位的水下文化遺産保護過渡的關鍵時期。國家主導、地方支持、各相關部門協同配合的水下文化遺産保護管理體系已初步建立，水下文化遺産保護事業正向制度化、規範化和科學化方向轉變。
一是水下文化遺産保護的法律體系初步建立。
1982年，一系列世界性盜撈水下文化遺産的行為引起了國際社會的關注，在此背景下，《聯合國海洋法公約》對保護水下文化遺産做出了新的規定，要求各國保護在海洋發現的考古和歷史文物。1996年，我國政府加入了該公約。同時在《文物保護法》的框架下，國務院于1989年頒布實施了《水下文物保護管理條例》，成為世界上較早對水下文化遺産保護進行立法的國家之一。
二是水下文化遺産保護的理念日趨成熟。
據不完全統計，中國管轄海域內有上千艘沉船。文物部門在11個沿海省份近海海域、西沙群島以及安徽、江西等內陸省份的水下文物資源調查，已確認水下文物遺存108處。前期開展的水下文化遺産資源調查，為摸清中國水下文化遺産的分佈規律和保存現狀提供了豐富的資料，為後續文化遺産保護工作打下了堅實基礎。
近年來，我國相繼進行了“南海I號”整體打撈、“南澳I號”、“華光礁I號”水下考古及其相應的文物保護工作，建成了世界第一座遺址類水下博物館——重慶白鶴梁水下博物館，展現了我國對水下文化遺産的重視及在水下文化遺産保護理念、方法、技術上的突破和創新。如今，中國水下文化遺産保護工作已進入關鍵時期。水下文化遺産的內涵和外延不斷豐富和拓展，保護對象日益複雜多樣，需要保護的也不僅僅只有傳統上的沉船及船載文物。諸如海上絲綢之路、沿海海防和海戰遺跡、古港口、古船塢等也成為了保護重點。
三是水下文化遺産保護的工作平臺逐步完善。
我國的水下文化遺産保護機構不斷健全。1987年，成立了由文物局、交通部、外交部、海洋局、海軍等部門組成的水下考古工作協調小組。2009年9月，國家水下文化遺産保護中心掛牌成立，之後，國家水下文化遺産保護寧波、青島、武漢、福建基地也相繼成立。與此同時，我國的水下文化遺産保護工作經費投入也在逐年遞增。
同時，國家文物局已與海洋、外交、科技、公安、交通等多個部門建立了良好的溝通協調機制，在日常巡護、遠海水下考古、打擊盜撈和走私水下文物違法犯罪活動以及開展水下文物監控等多方面進行了緊密而富有成效的合作。
取得水下文化遺産工作階段性成果的同時，我們還應清醒的認識到，我國水下文化遺産面臨的形勢依然嚴峻；水下文化遺産保護基礎工作亟待加強；水下文化遺産工作體制機制仍需完善。
“面臨的形勢依然嚴峻”是指，自上世紀70年代，外國商船開始在我國南海海域非法打撈沉船文物開始，40年來，尤其是近年來盜撈和走私水下文物的違法犯罪活動猖獗，“海撈貨”成了非法文物市場的新寵兒。2005年至今，福建省各級公安邊防部門共查處非法打撈、倒賣水下文物案件50余起，涉案船隻52艘，人員534名，依法收繳文物8260件；近10年來，海南省公安邊防和文物部門查處盜掘西沙水下文物案件30起，繳獲各類文物2000余件，打掉秘密文物交易點4個，處理違法犯罪人員400余人。海南省文物局在今年的水下文物執法巡查中，發現正在盤石嶼I號沉船遺址實施盜掘行為的小艇6艘，當場查扣盜掘的瓷器9袋共1400余件。這些違法犯罪活動主要有3種形式，一是有組織的團夥性盜撈犯罪；二是漁民群體性違法活動；三是外國船隻非法打撈。犯罪分子雇傭潛水員或者採取抽沙甚至爆破等強力手段，作案動機和侵害目標明確，不僅破壞文物遺址，也嚴重危害了海床生態環境。
與此同時，隨著海洋經濟高速發展，一些地方和單位在海域使用與建設工程中，非法圍填海，濫採海砂、隨意傾倒廢棄物、在水下文物埋藏區周邊非法建設生産經營等行為，嚴重威脅了水下文化遺産的安全。
“基礎工作亟待加強”是指，現有的水下文化遺産法律仍不健全，缺乏有效監管的措施，缺乏對破壞水下文化遺産的違法犯罪活動的處罰措施，缺乏對各相關部門各級人民政府權利義務的規定；水下文化遺産資源分佈狀況仍有待進一步摸清，相應的保護措施仍需加強；現有的專業水下文化遺産保護與管理機構和專門執法力量，遠遠不能滿足水下文化遺産保護日益增長的需求；水下文化遺産的基礎研究和技術體系，與我國水下文化遺産大國的地位極不相稱。
“工作體制機制仍需完善”是指，雖然早在1987年我國政府就已經明確了水下文化遺産保護的協作機制，但水下文化遺産保護的目標、內容、對象和方式方法已發生了根本性變化，當時確立的協作機制已不符合實際要求。近年來，我們與海洋、交通、公安等部門已經在加強水下文化遺産保護領域合作方面開展了一些有益的嘗試，但尚未規範化、制度化、常態化，亟須進一步明確和完善。另外，全社會對水下文化遺産的關注和重視還明顯不夠。
保護我國珍貴的水下文化遺産，深入挖掘其歷史、藝術和科學價值，不但是弘揚中華民族優秀文化、增強民族凝聚力的需要，也是落實國家海洋發展戰略的重要內容之一。切實保護好我國管轄海域內的文化遺産，是我們義不容辭的責任和義務。
今年以來，中央領導同志多次就加強水下文化遺産執法工作做出重要批示，提出了明確要求。下面，我就文物、海洋部門加強水下文化遺産聯合執法工作談幾點意見。
一、探明家底、完善法律
海洋我們並不陌生，可那些已在海底沉睡了百年以上的文化遺産資源我們還沒有完全掌握。國家文物局已經通過第三次全國文物普查，全面地掌握了陸地上文化遺産的類型、特點、保存現狀和分佈情況，可水下文化遺産的資源調查工作還需加強。下一階段，文物部門要集中力量，開拓創新，在已有的工作基礎上，摸清、探明和掌握我國水下文化遺産的分佈情況和基本特點，並適時提供給予我們密切合作的部門和地方。同時，希望海洋部門在海洋資源調查中，對水下文化遺産資源調查工作也能夠提供有力支持。
推動《水下文物保護管理條例》修訂工作，明確水下文化遺産的範圍、保護措施、政府和部門職責以及違法犯罪活動的法律責任。同時，在《文物保護法》修訂中，進一步明確水下文化遺産的法律地位，並陸續出臺與法律法規相適應的規範、標準、文件，逐步建立和完善符合中國特色的水下文化遺産保護法律體系。
二、加強管理、強化執法
隨著水下文化遺産保護理念和工作方法不斷豐富和完善，給我們保護好、管理好水下文化遺産提出了新的要求。
文物部門要及時完成水下文化遺産公佈為文物保護單位的遴選、申報等工作，並依法公佈後按照文物保護單位的要求加強日常管理，完善基礎工作，設置保護機構，明確保護要求。
文物部門要積極配合海洋部門，在海域使用和海洋環境保護過程中，對涉及水下文化遺産的保護問題提供專業意見和技術支持。
文物部門要積極與海洋部門合作，定期開展針對管轄海域水下文化遺産的執法巡查和日常檢查，對海域使用和海洋建設工程實時監管，及時發現問題，及時採取措施。
對於在工作中發現的水下文化遺産的違法犯罪活動，文物部門要積極與海洋、公安等部門合作，保護違法現場，提取違法證據，並由有管轄權的部門實施行政處罰或者刑事打擊。
三、密切合作、優勢互補
目前，文物部門可以直接應用於水下文化遺産保護的資源還非常有限，我們必須充分發揮海洋等部門的力量，以彌補文物系統在水下文化遺産保護方面人員、經驗、能力、設備、裝備方面的欠缺和不足。
第一步，文物部門要積極與海洋、海監部門依據各自職權和管轄範圍，建立合作機制，制定工作方案，尤其在聯合執法方面，要進一步確定工作海域、執法巡查方式和週期、突發事件應急響應機制、信息溝通方式以及執法資源共享等內容。
第二步，文物部門要積極與海洋、海監部門依據確定的聯合執法工作方案，積極開展聯合執法活動。上級文物部門與海監機構要對下級文物部門與海監機構的聯合執法活動進行指導和監督。
第三步，文物部門要積極與海洋、海監部門有效打擊和遏制屢禁不止的破壞海洋文化遺産的違法行為。對在聯合執法過程中表現優異、成績突出的執法機構和執法人員，兩部門要聯合給予表彰和獎勵。
第四步，文物部門要積極與海洋、海監部門定期總結聯合執法成果，交流聯合執法經驗，共同推動聯合執法深入開展。
四、互通信息、擴大宣傳
文物部門和海監機構要在聯合執法的基礎上逐步建立有效的信息溝通機制和信息共享機制，定期分析、匯總和通報聯合執法信息，並定期向社會公眾和新聞媒體公開聯合執法信息。我們將定期對聯合執法人員開展培訓，讓海洋執法人員熟悉文物保護原則和理念，熟練掌握文物保護法律法規，了解水下文化遺産的特徵和基本屬性，同時也要讓文物執法人員熟悉海洋執法環境，熟知海洋執法工作特點、對象和主要工作內容，切實提高執法能力和執法水平。
要通過各種有效形式，向公眾普及水下文化遺産保護的相關知識和理念、加強法制教育，宣傳打擊成果。重點向在我國管轄海域內從事海洋生産的單位和個人普及文化遺産知識，培育志願者和保護員，逐步建立違法行為線索舉報制度，鼓勵和引導有關單位和個人及時舉報違法信息，努力在全社會形成保護水下文化遺産的良好氛圍。
我國的水下文化遺産保護事業正進入全面發展的新時期。希望通過文物、海洋兩部門的聯合執法工作，共同維護好水下文化遺産安全，進一步推動水下文化遺産保護事業對國家海洋發展戰略和經濟社會發展作出貢獻，使水下文化遺産在維護國家海洋權益和文化權益等方面發揮更加重要的作用。同時，我們也要將水下文化遺産聯合執法工作作為落實黨的十七屆六中全會精神的一項重要舉措，為推動社會主義文化大發展大繁榮，實現文化強國目標做出應有的貢獻！
