周小川：關於信用評級的若干問題及展望

    各位領導、各位嘉賓，早上好！非常榮幸受到中國經濟前瞻論壇組委會、中國經濟時報、中國經濟新聞網的邀請，在聖誕節的早晨參加這個會議。

    剛才李偉同志對經濟工作會議以及對明年經濟工作的若干重大問題做了前瞻性的發言，我很受啟發。我選擇一個相比之下小一點的課題，講信用評級的若干問題及展望。這是國務院佈置，由人民銀行牽頭、有關部門和金融各界參加的一個研究課題。這個題目與當前的研究工作比較相關，也是需要予以前瞻性考慮的，信用評級不僅是對以前發生的現象進行評判，更需要對未來進行前瞻性預估。同時，這個題目可能也不像有些人想象的那樣面很窄，信用評級很大程度上像一面鏡子，可以照出本次全球金融危機中所暴露出來的很多問題，從而提供鏡鑒、回顧和反思，並且從一個側面觀察金融市場演變的方向。

    一、危機以來對評級業的評價和展望

    這次全球金融危機以來，人們對評級業非常關注，特別是對國際三大評級公司的評級行為及結論給予了高度關注。從最初的次貸危機發展到全球金融危機，再到歐洲主權債務危機，全球金融市場對評級業總體來講不太滿意。人們本來希望評級公司能夠事先發現重大潛在問題，但事實上評級公司並沒有及時發現，其評級水平、方法和機制等受到了廣泛質疑。有人對評級公司的評級程序及其內部使用的模型提出了質疑，認為需要改革和完善。有人提出了評級公司所面臨的利益衝突問題（過去對會計師事務所也有過類似的批評），認為應該和其他第三方專業服務一樣去審視其收費模式，避免潛在的利益衝突。此外，人們還普遍認為，對於經濟未來前景的看法應該是多樣化的，在全球經濟走勢不確定的情況下，個別幾家大的評級公司有過大的發言權是不太正常的，總體而言這個行業應該更加具有競爭性，也讓評級使用部門更具有選擇性和自我判斷。

    對此，評級公司也做了一些自我辯解，強調評級公司開展評級並不是對市場上的機構做出全面的評價，而僅僅是對其違約概率做出事先的估計，提供參考意見。

    總體看，國際上對評級公司及其評級結果有以下幾個方面的看法和意見。

    一是對評級的水平和效果不甚滿意，特別是對其前瞻性不甚滿意。

    二是評級業有可能在整個經濟週期變動過程中起到順週期作用，加劇宏觀經濟的週期性波動。宏觀經濟形勢好的時候大家都很樂觀，評級公司也未能例外，不斷調升評級，導致市場過度樂觀，出現經濟過熱和資産泡沫；出現經濟衰退時，評級公司往往突然大幅下調評級，誤導公眾加重對形勢惡化的估計，擴大波動性。從信息來源看，評級機構開展評級的重要依據之一是看企業的盈利能力和還本付息能力。在景氣上升週期時，這些數字會比較好看，但在危機爆發或是危機深化階段，這些數字就會變得比較難看。評級公司如僅參照這些數字而不能有更科學的分析框架和信息基礎來開展評級的話，也會擴大順週期性。危機後人們普遍認識到，應減少經濟中的順週期因素，宏觀調控以及微觀方面的投資應該更多地體現逆週期性。這裡所指的週期，一般是指宏觀經濟的週期，是相對比較長的週期。

    三是從短期的角度看，敏感時期的評級調整會加大經濟金融系統的不穩定性。評級機構的風險評估如缺乏前瞻性，而在事中或事後進行評級調整，可能在較短時間內加大市場上下波動的振幅。在形勢已發生變化時，評級結果劇升劇降，結果起到了什麼作用呢？就是在情況好的時候，放大了對評級對象的樂觀情緒，但事實上情況往往並不是那麼好；而一旦暴露出了問題，馬上予以降級，看起來就像落井下石，加重了事態的惡化。可見，評級公司可能在短期內放大對評估對象真實狀況，加劇市場震蕩。

    四是評級機構運用的方法論與內部程序不夠透明，行業壟斷程度高，缺乏競爭性，評級機構內部業務之間有可能存在利益衝突，影響其獨立性。典型的一個關切是目前發行人付費的評級收費模式，這實際上反映了評級機構商業化運作和保持獨立性之間的矛盾。評級機構內部容易受到利益驅使而偏向於發行人。

    五是部分監管者和投資者過度依賴外部評級，容易産生道德風險和責任推諉，也使評級業對市場的影響力過於強大。這在後面還要進一步講。

    以上是從這次全球金融危機中國際、國內出現的對評級業的反思和評論。在這次危機中，尤其是在歐洲主權債務危機過程中，歐盟中一些國家對評級公司的評級調整和結論相當不滿，美國人也對今年標普下調美國主權信用評級的做法提出了異議。G20峰會一開始就把這個題目正式提出來，作為需要研究並進行改革的一個課題，特別指派金融穩定理事會（FSB）作專門研究並拿出方案。FSB也已經向G20峰會提交了關於對金融穩定性評估的報告以及未來改革方向的建議，其中包括評級業。

    在當前對評級業不甚滿意的情況下，已出現各種努力，試圖探討建立更具有競爭性的評級行業，歐元區以及歐盟都提出要研究設立新的歐洲公共評級機構，打破現有國際評級機構的寡頭壟斷。同時還有意見提出，當前三大評級公司的模式並不是最佳的選擇，可由政府性的研究部門在評級中發揮更大的作用。還有國家的領導提出，歐洲中央銀行（ECB）應利用其獨立超然的地位和豐富的信息資源在評級中發揮作用，開展評級業務。可見，評級業未來的體制及其前景，很可能將是豐富多彩的，會有很多新內容。

    二、人民銀行牽頭研究課題的若干觀點

    下面我簡單介紹一下由人民銀行牽頭、有關部門和金融界共同參加的關於信用評級課題研究的一些主要觀點。這些觀點也曾在一些國際場合上提出，並已反映在有關評級機構後續改革的討論、建議和措施中。

    （一）減少對外部信用評級的依賴性

    這是和G20以及FSB的主張相同的。在面對一件比較複雜、分析起來有困難、前景不確定的事物時，人們往往自覺或不自覺地寄希望於“高人指點”，期望按其意見行事。但是實際上經濟中的複雜現象、以及人類認知的有限性決定了很難有那樣的“高人”。金融市場上也是如此，有很多研究機構和知名學者，但他們的看法不見得比市場參與者高明很多。這裡有個邏輯判斷：是否存在比其他人高明很多的智慧型評級機構？這個問題本身就是一個挑戰。

    在金融市場和各金融機構中，有很多人處於需要承擔責任的狀況，如各種風險管理人員或者交易人員，但他們可能不太願意承擔過大的責任，如果有第三方評級作依據，不管管理或交易做得對不對，就可以把責任推卸掉。現在金融機構內部有很多規定，如風險管理要依照評級機構的評級結果，內部激勵機制（包括獎金的發放）也往往與投資品是否能夠穩定在某個評級上有關係。這樣，管理人員或者交易員自己作判斷就會減少。商業銀行也有類似的情況，存在著責任推諉的現象，商業銀行本來應該有能力收集信息，對客戶的經營和信用狀況作出判斷，但信貸員在決定是否發放貸款時，不願意自己承擔過多責任，於是就依賴客戶的評級狀況以及是否有擔保來決定放貸，這樣就可以減輕承擔的責任。

    無論是我們的課題研究還是國際上的研究都有一條結論，就是要降低對外部評級的依賴，特別是大型金融機構更是如此。大型金融機構不同於小型金融機構或一般的零售投資者，其內部應該有更充分的信息，有更強的研究能力，就應使內部評級佔更大的比重，更多地作出自己對産品及其風險的評估。這樣在一定程度上就可以減少由於少數機構做評級所導致的順週期性和投資者盲目跟風狀況。

    大型金融機構降低對外部評級的依賴，需要清理過度使用評級的監管規定和內部規章制度。從監管規定看，有很多監管要求在對風險進行判斷時要依靠外部評級，這一點需要改變，要儘量減少監管規則中對評級的過度使用，防止為其貼上“官方鉛印”。從金融機構內部風險管理和激勵機制角度而言，首先應要求大型金融機構大幅度減少對外部評級的依賴性，更多地依靠自身的研究，建立內部評級體系。當然，每個金融機構在數據收集、內部研究方面可能有不同的特色，若某機構在某些領域收集的信息比較多、研究能力更強一點，那在這些領域就應該更大幅度地減少對外部評級的依賴；在其他研究能力相對薄弱的領域，則可在一定程度上參考外部評級。這樣，就可以加強大型金融機構的自主判斷，讓金融機構自己的主見在市場上佔有相應的地位。

    （二）避免評級的利益衝突

    現有的評級行業收費模式是值得研究的。評級機構如何收費？向誰收費？由誰來選擇指派評級機構？一種模式是發行人付費，哪個企業或機構要發債，就由該企業或機構付費並選擇評級公司進行評級。這種模式前面已經分析了，可能會存在利益衝突，容易影響信用評級的獨立性和客觀性。另外一種是現在我們正在探討中的投資者付費並選擇評級機構的模式，由投資者出錢給評級機構。這裡面可能也有問題，如投資者的面比較大，今天你投了，明天他投了，很難確定誰應付費。一個解決的辦法是可以由投資者的代表性機構，比如代表投資方的行業協會來作出選擇並集中付費。這樣，就有可能改變評級行業內部潛在的利益衝突問題，特別是改變過去廣受指責的出錢買評級現象。

    評級所承擔的責任需要進一步加大。現在人們對評級機構、特別是國際性評級機構的期望值比較高，而評級機構則辯稱其只是對機構或産品未來違約概率進行評估和提供參考意見，評估錯了也不承擔責任。從商譽角度看，如果某評級機構的評級經常出錯，錯誤率高，其市場信譽自然就會下降，甚至面臨淘汰，就很少有人使用其評級。因此評級機構實際上會十分注意其評級的正確性、注重自己的商譽。但從其承擔經濟責任的角度而言，評級機構不像那些市場參與者，在進行投資決策時不僅自己要作判斷，同時也把自己的資金押到裏面了，需要真正承擔風險。目前我們正在探討的由機構投資者協會出資的評級收費機制，會有助於加強評級機構的責任意識，增加其正確評級的壓力。

    要建立適當的評級業競爭格局，不排除政府性機構、行業協會或社會研究機構等比較中立的部門參與設立新型評級機構，以加大市場競爭，打破壟斷。前些年我國曾有過有效嘗試，由中國社科院對一些地方和城市的金融生態狀況進行評價，由人民銀行研究經費出資，而不向地方政府收取任何費用。這個評價體系主要是考慮到中國在城鎮化發展過程中，地方政府、特別是城市政府會有大量的融資活動，這些融資活動涉及到政府的信用問題。評價的內容主要是對一些地方和城市金融生態的評估，包括過去債務償還的歷史記錄、公共建設項目選擇的優劣、涉及債務訴訟時司法執法的力度等多個方面。這樣，就可以給判斷地方政府融資、特別是市政債融資的風險性提供參考依據。

    總之，我們要考慮儘量避免利益衝突，利益衝突的一個重要方面就是處理好業務指派和收費模式問題，這是需要認真研究改進之處。同時，一些政府型或公眾型的機構，以及代表投資人的機構，在參與評級時在動機上較少受到發行利益的驅動。這些可有效加大評級市場的競爭性。

    （三）適度支持本土評級機構發展

    與歐洲一樣，今後我們要支持本土評級機構的發展，給本土評級機構發展留下更多的空間，促使它們未來成長為國際型的評級機構。評級行業需要依靠人才，依靠信息和數據積累，依靠豐富的經驗，而且最後要由金融市場、由更廣泛的投資者所認可，因此是個中長期的過程。總體而言，我國評級業開展業務時間短、缺乏長時期的歷史數據積累，反映違約概率的評級結果尚未得到實踐檢驗，在技術改進、公信力建立等方面都還存在較大的差距。因此發展本土評級業還需要花功夫、花時間。本土評級機構最後能不能得到很好的發展並被市場廣泛接受？還要在未來時點上看其歷史記錄，如果之前做的評級基本上總是正確，就會贏得認可和尊重，就會有很大的成長空間。反之，如果之前做的評級錯誤太多，就會面臨被淘汰的危險。

    可見，發展本土評級業很難一蹴而就，更不能拔苗助長，要腳踏實地、一步一個腳印地做。首先，要鼓勵本土評級機構練好內功，加強自身內部建設，做好數據儲備和分析，提升服務能力，不斷積累商譽。要堅持開放式發展，國內評級機構可通過不同方式吸收國際評級技術和管理經驗，增加外部競爭和內在動力，通過優勝劣汰、兼併收購等不斷發展壯大。

    同時，為本土評級機構提供更多發展機會，一個好的做法是，借鑒國際經驗，實行雙評級制度。對涉及本土金融市場的評級和金融産品的評級，如果需要選擇國際三大評級機構，我們應在制度上規定，實行雙評級模式，就是在選取一家國際評級機構的同時，須選取一家國內評級機構。當然這種模式可能又存在投資者如何參考國內的評級的問題，還有一個逐步發展的過程。在這方面，人民銀行做了一些嘗試，我們要求國際開發機構在境內發行人民幣債券時，應進行雙評級，其中一個評級結果須由我國本土評級機構評出。

    此外，還有一些空白領域，本土評級行業可大有作為，因此，有一個領域選擇和比較優勢的判斷問題。在主權評級方面，中國的主權評級歷來比較低，我們也不滿意，這些年逐步有所提高。好在中國目前外匯儲備比較多，外債比例相對較低，也不怎麼到國外去發債，因此主權評級的高低實際上意義並不是很大。今後隨著我國金融業“走出去”步伐不斷加快，在對一些與我國經濟往來較為密切的新興市場和特定國家，國際評級機構往往評級很差、區分不足，我國評級機構正好可以有所作為。另外，我國國內債券市場有很大的發展潛力，2004年國務院就有“國九條”，提出要大力支持直接融資的發展，提高直接融資的比重，其中一個重要的方面就是加快債券市場的發展。債券市場，除了國債、金融債以外，更重要的是公司類債券的發展，還有就是地方政府或城市級政府的融資活動，這些方面的評級有很大的工作量和潛在優勢。而國際上的大機構對此不見得有什麼特長，也沒有太多的信息積累，應該説是相對空白領域，確實有能發展起來的機會。在這些領域，應該支持國內評級機構發揮更大的作用。

    在對國內評級機構予以扶持的同時，還要確立一條評判它們最終能否順利成長起來的尺度，那就是市場的認可，是大多數投資者説了算，或者説投資者願意參考其評級。這是最終的衡量尺度，不可能完全由行政或政府意志來強加。從這個角度也應認識到，評級機構的成長是一個中長期的過程。

    （四）完善評級業的監管

    評級業的監管方面，有一些工作需要開展並完善，主要是監管政策要能夠協調和促進評級業朝著健康的方向發展；盡可能避免出現利益衝突；要求在方法論和評級程序方面提供充分的透明度，讓公眾了解評級的依據是什麼，是用什麼方法得出評級的；要有詳細的歷史記錄，以通過這些歷史記錄，使公眾和金融市場參與者能夠考核評級機構評級效果的優劣，也可以看出投資者在多大程度上願意參考評級機構的評級結論。

    金融市場歷來是有各種不同的板塊，不同的金融板塊及其産品對評級的依賴程度是不一樣的。一些産品不太需要依靠評級，但總體而言債券類産品需要較多地依靠評級。不同金融市場的板塊、不同金融産品的評級在管理上有可能處於分散狀態，涉及多個部門，因此存在分工協調的問題。從完善監管的角度來看，應該注重規則，加強協調，做好分工合作，發揮好各部門的合力，來更好地推動評級業的健康發展。

    以上，我介紹了關於評級業發展的一些情況及其展望。作為一面鏡子，評級業發展狀況反應的不僅是簡單的評級行業自身發展問題。事實上，這個行業本身規模不太大，就業面也相對有限，但評級業聯絡了廣大的金融市場，廣泛地涉及到金融市場板塊及其産品，這些金融市場板塊和産品對全球經濟的作用是相當大的。正是從這個意義上説，評級業務聯絡著廣大的研究部門，需要去做認真深入的探討。通過本次論壇我希望這個題目得到更多的關注，成為經濟前瞻研究的內容之一，也更多地涌現前瞻性研究成果。

    謝謝大家！

    （本文根據周小川行長2011年12月25日在中國經濟前瞻論壇上的講話整理）