得道多助，失道寡助
——“大陸架界限委員會第29屆會議主席的説明”解讀
國家海洋局海洋發展戰略研究所 丘君
大陸架界限委員會（以下簡稱委員會）是根據《聯合國海洋法公約》成立的機構，與國際海洋法法庭、國際海底管理局一起並稱為《公約》三大機構。委員會負責對沿海國所劃定的外大陸架外部界限是否具有充分的科學技術和法律依據進行審議，然後以“建議”的方式對沿海國提交的外大陸架主張做出認可、部分認可或否定的決定，沿海國應依據該建議劃定其大陸架外部界限。
根據委員會的《議事規則》，委員會下設小組委員會負責具體審議劃界案並撰寫建議草案，委員會全體會議負責討論、修改建議草案，並通過最終建議。《議事規則》同時要求委員會全體會議和小組委員會的會議應以“非公開方式舉行”，這對外界了解委員會的工作構成較大限制。為了在一定程度上體現其工作的透明度，委員會開闢了兩條渠道供外界了解其工作，包括：（1）每一屆委員全體會議之後，委員會主席都會對外發佈“關於委員會的工作進展的主席的説明”，向外界簡要通報該屆全體會議上委員會討論問題的情況和取得的主要結論；（2）考慮到委員會關於劃界案的建議只遞交給劃界案的提交國和聯合國秘書長，為了讓外界了解委員會所做出的建議，委員會還在其網站公佈劃界案建議的摘要（以下簡稱“建議摘要”）。
2012年4月底，日本外務省和相關媒體報道稱委員會通過了日本外大陸架主張，日本獲得了總面積約31萬平方千米的外大陸架，其中包括以衝之鳥礁為基點主張的區塊。當時，日本外務省和日本媒體企圖利用目前國際社會尚無法了解委員會建議詳情的情況下，對委員會建議任意進行移花接木式的解讀，瞞天過海，為自己的失敗挽回顏面。5月中旬，委員會在其網站上公佈了第29屆會議的《主席的説明》（CLCS/74），介紹了該屆會議審議日本劃界案的情況，6月3日，委員會進一步公佈了劃界案建議摘要。這些信息為外界還原了事情的真相：以衝之鳥礁為基點劃定的外大陸架區塊沒能得到委員會的建議，委員會更沒有認可衝之鳥是島嶼。
一、委員會審議日本劃界案始末
2008年11月，日本向委員會提交了關於劃定其大陸架外部界限的劃界案，提出了7個外大陸架區塊，總面積約74.7萬平方千米。其中，日本以衝之鳥礁為基點主張了面積約43萬平方千米的專屬經濟區和約25.5萬平方千米的外大陸架區塊（南九州帕勞洋脊區塊，簡稱KPR）。此外，日本主張的另外兩個外大陸架區塊（四國海盆區塊和南硫磺島區塊，分別簡稱SKB和MIT）也與衝之鳥礁的200海裏線相關，面積分別約17.7萬平方千米和4.6萬平方千米。
根據《公約》第121條，衝之鳥礁是不能維持人類居住或維持其自身經濟活動的岩礁，不能擁有專屬經濟區和大陸架。日本提出劃界案後，中國和韓國先後發表外交照會，對日本關於衝之鳥礁的專屬經濟區和外大陸架主張提出質疑，並要求委員會不對日本劃界案涉及衝之鳥礁部分採取行動。
2009年3月，委員會第23屆會議對日本劃界案進行了初步審議，考慮中韓兩國照會的關切，委員會決定暫不設立審議日本劃界案的小組委員會。在同年8月舉行的委員會第24屆會議上，委員會決定成立小組委員會著手審議日本的整個劃界案，同時，委員會還決定“不對小組委員會撰寫的涉及上述普通照會中提到的地區的那部分建議採取行動，直至委員會決定這樣做。”也就是説，除非委員會另行決定，否則其將不討論、不修改、也不通過小組委員會撰寫的與衝之鳥礁相關區塊的建議草案。
日本劃界案的小組委員會本著“委員會的任務僅限于與《公約》第七十六條和附件二有關的問題，不包括對第一百二十一條的解釋”的原則對日本劃界案進行了長達2年的審議，並形成了建議草案。2011年8月舉行的委員會第28屆會議收到了日本劃界案小組委員會撰寫的建議草案，並完成了對其中部分內容的討論。
2012年4月召開的委員會第29屆會議重點討論了第28屆會議未能完成的SKB和KPR區塊的建議，並協商一致通過了“大陸架界限委員會關於2008年11月12日日本提交的劃界案的建議”。關於SKB區塊，委員會不同意將公式線以外的整片地區劃歸日本大陸架。在SKB區塊內部還存有一塊面積約1.8萬平方千米，屬於全人類共同繼承財産的國際海底區域。
關於KPR區塊，委員會明確表明了立場：在上述來文（作者注：即中國、韓國、日本照會）中提及的問題（作者注：關於衝之鳥礁法律地位的問題）得到解決之前，委員會無法就建議中關於南九州帕勞洋脊區塊的內容採取行動。該決定表明，委員會並沒有認可衝之鳥礁是島嶼，更沒有認可日本以衝之鳥礁為基點主張的外大陸架。
二、KPR區塊相關建議的形成
第24屆會議決定“不對小組委員會撰寫的涉及上述普通照會中提到的地區的那部分建議採取行動，直至委員會決定這樣做。” 根據該決定，委員會在開啟討論相關區塊之前，必須先做出一個採取行動的決定，否則，第24屆會議關於暫不採取行動的決定將繼續有效，委員會將不能採取行動。
與衝之鳥礁相關區塊有三個，其中KPR是直接以衝之鳥礁為基點的，MIT和SKB區塊不以衝之鳥礁為基點，但涉及到衝之鳥礁200海裏線。針對MIT和SKB區塊，委員會的建議的外部界限最終與衝之鳥礁200海裏線脫鉤。KPR區塊完全以衝之鳥礁為基點，衝之鳥礁法律地位問題無法回避，因此，討論KPR問題前的第一件事項就是對“應否對建議中與南九州帕勞洋脊區塊有關的內容採取行動”這一問題舉行表決。
由於委員會內部的不同意見，該表決在進行過程中演變成了兩次表決。第一次表決是要確定“應否對建議中與南九州帕勞洋脊區塊有關的內容採取行動”這一問題屬於實質事項還是程序事項，第二次表決則是在第一次表決所確定的，該問題確為實質事項的基礎上，進行的正式錶決，第二次表決直接導致了委員會不採取行動的立場。
（一）關於實質事項和程序事項的表決
《主席的説明》第19段提及“有人提出此事為實質性還是程序性的問題。對此，主席裁定此為實質性問題，需要三分之二的多數票決定之。這一裁定引起爭議，隨後以8 票對7 票、1票棄權的簡單多數得以維持。”這是對第一次表決過程的描述。
委員會決定的事項可以分為實質事項和程序事項兩類，《議事規則》規定，“對所有實質事項的決定，應由出席並參加表決的成員三分之二多數作出”，“對所有程序事項的決定，應由出席並參加表決的成員過半數作出。”《議事規則》並沒有給出界定實質事項和程序事項的有關定義，但規定“如果出現某一事項是程序事項還是實質事項的問題，應由委員會主席就問題作出裁決。對此項裁決提出的異議應立即付諸表決，除非被出席並參加表決的成員過半數推翻，主席的裁決繼續有效。”
根據上述規定，若“應否對建議中與南九州帕勞洋脊區塊有關的內容採取行動”這個問題屬於程序事項，則只要參加表決的一半成員同意，委員會就可以決定採取行動。若該問題屬於實質事項，則需要參加表決的成員三分之二多數同意，委員會才能決定採取行動。因此，對該問題屬於實質事項還是程序事項的表決，對於後續的關於是否應採取行動的表決將産生直接的、重要的影響。經過主席的裁決，以及對主席裁決的表決，最終確定“應否對建議中與南九州帕勞洋脊區塊有關的內容採取行動”這個問題屬於實質事項，相關提案需要得到三分之二的多數票才能獲得通過。
（二）對應否採取行動的正式錶決
《主席的説明》第19段提及“委員會對關於建議草案中與南九州帕勞洋脊區塊有關的內容採取行動的提案進行表決。該提案沒有得到三分之二多數票的支持。”有此可見，第二次表決的提案內容是“委員會應該對關於建議草案中與南九州帕勞洋脊區塊有關的內容採取行動”。第一次表決已經確定了這一問題屬於實質事項，因此，該提案若要獲得通過必須有三分之二多數票的支持。表決結果是，參加會議的16位委員中，有5人支持該提案，8人反對該提案，另有3人棄權。這一表決結果表明多數委員都不支持委員會對KPR區塊採取行動，這也從側面説明日本媒體關於委員會認可了衝之鳥礁為島嶼的報道純屬無稽之談。
三、29屆會議決定的重要意義
第29屆會議決定為委員會對KPR部分區塊採取行動提出了非常嚴格的先決條件，是在第24屆會議決定基礎上的重大進步。對比上述兩屆會議關於衝之鳥礁相關部分決定的核心內容，可以發現它們在邏輯上是類似的：（1）兩個決定都明確指出暫不採取行動；（2）兩個決定都明確提出了以後採取行動的條件。所不同的是，24屆會議決定關於以後採取行動的條件是非常寬鬆的，而29屆會議決定的條件卻是非常明確且嚴格的。第24屆會議關於以後採取行動的條件是 “直至委員會決定這樣做”。也就是説，是否採取行動取決於委員會本身，只要委員會願意，它就可以對相關區塊做出建議。29屆會議決定關於以後採取行動的條件是：在中日韓三國照會中提及的問題得到解決。中日韓三國照會中所提及的事項有若干，其中核心是關於衝之鳥礁法律地位的不同認識。也就是説，只有在衝之鳥礁屬島屬礁的問題得到解決後，委員會才能就KPR區塊採取進一步行動。
若通過某種被廣泛認可的程序認定衝之鳥礁是礁，則委員會可直接否定KPR區塊；若認可衝之鳥礁是島嶼，則委員會可根據小組委員會審議的結果，對KPR區塊做出建議。目前看，無論是《公約》相關規定，還是學術界主流觀點，還是相關國際實踐，都不支持衝之鳥礁是島嶼。因此，委員會的決定基本上打消了日本“指礁為島”，企圖利用外大陸架問題強化其衝之鳥礁專屬經濟區和大陸架主張的如意算盤。
總的來説，委員會第29屆會議的決定是對沿海國過度擴展大陸架的有力打擊，有利於維護全人類的國際海底區域利益，有利於維護《公約》制度的嚴肅性和海洋正義，並將對世界海洋劃界格局産生深遠的影響。
