周小川：我國金融改革中自下而上的組成部分
——在2012年國際金融論壇上的講話

    感謝國際金融論壇（IFF）邀請我參加討論。我今天講的題目是“我國金融改革中自下而上的組成部分”。在中國的金融改革中，既有自上而下的改革，同時也有自下而上的組成部分，今天我討論一下這個組成部分。

    一、自上而下和自下而上兩種改革方式並存、互補

    這次全球金融危機後，全球經濟要實現強勁、平衡、可持續的增長，面臨著一系列的挑戰。應對這些挑戰，很大程度上取決於相關各項改革的進程，以及推進改革的決心。

    需要在哪些領域推進改革呢？很多人都比較注意觀察那些由中央作出強勁決策並推行的改革決策，比如近年來我們所看到的一些金融改革，如大型商業銀行改革、匯率、利率改革，以及為應對危機而採取的相關改革。這些改革是由黨中央、國務院決策，自上而下地部署和推動的。但就中國整個改革的策略來講，應該看到，改革既有自上而下的，也有自下而上的，也就是通過試點，取得經驗，完善方案並加以推廣的方式。兩年前，我曾提到這個題目，建議大家關注一些領域自下而上的改革，從而對整個改革有一個更具全局性的看法（注1）。其中，也包括金融改革。

    多數人都認為，一般情況下金融改革只能採取自上而下的方式進行，因為金融市場是一個流動性很強、非常活躍的市場，如果在某一個局部——不管是局部的地方或者局部的産品進行改革，改革的外溢性（Spillover）會很強。改革的初衷可能是想限定在一定範圍內進行試點，但實際效果是往往管不住，從而會對鄰居産生正的或負的影響。限于局部範圍的試點改革可能還會導致不公平競爭。也就是説，金融本來是垂直管理、“全國一盤棋”的，但如果有的地方享受某種改革政策，有的地方不享受，或者享受另外一種改革政策，這樣就會在金融資源配置上産生不公平問題。總之，外溢性可能較大，不易控制，也影響對改革效果的觀察和評估。

    從我國改革的實際進程看，金融領域自上而下和自下而上的改革確實都存在。除了大家比較熟悉的自上而下的改革，應該説，自下而上的改革也比較多，地方和基層的改革積極性很高，很多地方政府、城市政府，以及一些機構都積極要求進行改革試點。其中一個原因，就是他們普遍認識到，只有通過改革，才能鞏固地方的經濟社會發展，推動本地的各種創新，維護本地的社會穩定。這一點跟有些東歐國家不太一樣，在一些東歐國家，出現一個詞彙，叫做“改革疲勞症”，人們對改革失去了熱心和動力。而在中國，各個方面普遍呈現出比較強的改革熱情，不斷有基層提出來，希望上級政府或有關部門能批准他們進行改革試點；而且在用詞上，經常強調“綜合試點改革”，希望得到較全面的政策支持。

    為什麼在中國這種現象比較多，在其他一些國家、特別是小一點的國家則較少見？我個人分析，主要原因是中國這麼大且不平衡、各地情況比較複雜，在推進改革的過程中，一方面，國際上很難提供成熟的經驗；另一方面，國家內部很不平衡，城市和農村、東部和西部、工業、農業和服務業發展非常不平衡。另外，有些改革可能造成的影響很大，決策層不容易下決心。因此，改革往往從小範圍開始，而且要強調改革是一種允許“試錯”的過程，可以先試點，如果發現有問題，吸取經驗教訓，有些措施可以取消，有些措施可予修正，體現為一個不斷探索的過程。

    現在回顧起來，中國改革其實就是這麼逐步推進的。例如，早期改革時批准了深圳、珠海、汕頭、廈門四個經濟特區，應該説外溢效應、不平等競爭等問題也都存在，與關貿總協定的原則也有衝突。但對於一個大國而言，為了推進改革，當統一部署、全面推進有困難的情況下，充分考慮並權衡上述正、反兩個方面的優缺點，有選擇地允許一部分地方開展試點，允許創新並積累經驗，以此再調動各方對改革給予支持，不失為一種可行的選擇。

    這麼做還有一個好處，就是保護和支持了基層改革的積極性。不管是地方還是企業，他們有改革創新的動力，應該允許他們去考慮如何進行改革，讓他們嘗試，這也是有一個“試錯”的過程，如果錯了，就予以糾正或者取消。

    此外，改革也是個學習的過程。一開始即便是自認為設計週密的改革，在具體實施時也會發現，設計方案總會有一些缺陷。在試點過程中，就得到了學習和認知的積累。這樣，以後就能知道如何更好地去設計、推動下一步以及其他領域的改革。

    還有爭議認為，改革先要立法，只有先立規矩，才能按照新的規則更好地推進改革。但問題是，還沒有開始做，怎麼知道該如何去立規則呢？有人提出可以借鑒國際經驗。的確，在某些領域，我們可以從國際上借鑒相關的規則經驗，甚至可以“抄”一部類似的法律。但在另一些領域，也許就不可行，中國這麼大，內部發展這麼不平衡，而且還是一個轉軌經濟體，很難確保從國外借鑒的法律真正適用。這就存在一個改革立法與改革實踐的關係問題，也存在自上而下還是自下而上的路徑選擇問題。

    二、幾個典型的地方金融改革

    自上而下的金融改革，大家了解的相對更多一些，近年來，也有若干很重要的領域在推動自下而上的改革，我在這裡簡要介紹一下。

    一是上海建設國際金融中心的試點，以國際化和完善金融市場體系為重點。現階段，中國不大可能同時建成多個國際金融中心，能集中精力把上海國際金融中心建設好就不錯了。因此，我們率先允許在上海建設各種類型的金融市場，從股票、期貨市場，到金融衍生品市場、黃金市場、外匯市場、債券市場等，銀行間拆借市場及其清算所也設在上海，還有一個可算作也可不算作金融市場的鑽石市場，等等。可以説，上海集中了國內主要的各類金融市場。尤其是在2009年國務院出臺《國務院關於推進上海加快發展現代服務業和先進製造業 建設國際金融中心和國際航運中心的意見》後，應該説上海的改革發展進一步加快了，上海在國際化方面的發展狀況、在開放政策上的寬容度等方面步子邁得更大了。在金融改革發展方面，上海也進行了大膽創新和有益的探索。近年來，大家討論比較多的人民幣跨境使用試點也是首先選擇從上海等四個城市開始的。總體看，目前在金融産品的創新、交易、定價、清算等若干領域，上海正在積極邁向國際金融中心的角色。

    二是在珠三角、深圳前海地區開展的以金融對外開放和粵港澳金融合作為重點的改革試點。2012年6月，改革試點已經國務院同意併發布。在改革試驗區，對外開放方面的政策會走得更快一些。珠三角地區的改革開始得一直比較早，如很早就允許人民幣、港幣可更加靈活地存取，當地一些ATM機都有兩個抽屜，客戶可以取人民幣，也可以取港幣。當前的改革試點則將在金融發展方面給予更多的試點政策，主要內容包括：推進城市金融改革創新綜合試驗，實現金融一體化發展，推動粵港澳金融更緊密合作；深圳前海以我國金融業對外開放試驗示範窗口建設為核心加快金融改革，重點探索在前海開展人民幣雙向貸款等試點。

    三是在天津濱海新區開發開放中推出的以完善現代金融服務體系和金融改革創新為要點的試點。這是一個在北方城市開展的試點，于2008年3月由國務院批准實施，主要目標是支持天津濱海新區創建與社會主義市場經濟體制相適應的現代金融服務體系。主要內容包括：開展金融業綜合經營試點，增強金融企業服務功能；創新和完善金融機構體系；改革外匯管理制度；積極支持在天津濱海新區設立全國性非上市公眾公司股權交易市場；優化金融環境等。

    四是在重慶推出的為統籌城鄉發展而擴大金融服務的試點，推動建設長江上遊區域性金融中心。這項改革由國務院于2009年1月發文實施，其內容包括：推進金融體制改革，健全金融市場體系，改善城鄉金融服務；加快發展多層次的資本市場；探索發行用於市政基礎建設的項目收益債券；設立保險業創新發展試驗區；開展外匯管理體制改革試點；建立現代農村金融制度，大力推進農村金融産品和服務創新。這項改革的一個特點是促進城鄉統籌，或者叫統籌城鄉一體化，也就是重慶作為一個直轄市，不僅要推動轄內城區的發展，還要帶動周邊農村地區的協調發展，是金融業與比較快的城市化進程相配合的一項改革。

    五是海峽西岸和平潭地區兩岸金融合作的試點，建設兩岸區域性金融服務中心。這項改革也是由國務院于2009年批准實施，金融改革試點的主要考慮是，大陸和台灣兩地經濟金融聯絡日益緊密，人員和業務往來非常活躍，而且還有很大的發展空間，也需要積累經驗。因此，在福建平潭這個兩岸距離最近的地區開展一些特殊政策試點，主要是著眼于推動對臺離岸金融業務，拓展台灣金融資本進入海峽西岸經濟區的渠道和形式，建立兩岸區域性金融服務中心；進一步擴大兩岸貨幣雙向兌換範圍，逐步建立兩岸貨幣清算機制。同時，還考慮在平潭設立兩岸合作的海關特殊監管區域，探索在金融機構、貨幣兌換、證券業務、産權交易等方面對臺開放。

    六是湖南著力於支持長株潭城市群的金融服務創新綜合試點，包括徵信和支付結算等金融創新。這一改革試點已由湖南省政府上報國務院，媒體上稱為“長株潭城市群金融改革”，主要是在湖南長沙、株洲和湘潭三個距離很近的城市，在節能減排、生態環保、産業升級、智力支持和統籌城鄉等領域，積極探索建立服務綠色發展模式、服務生態社會和經濟協調可持續發展、服務現代産業體系、服務科技創新和人才管理、服務城鄉一體化發展的五大金融支撐體系。

    七是在新疆開展的以提升邊疆和民族地區金融服務水平為重點、支持跨越式發展的金融改革試點。這項改革要體現對中亞地區、特別是上合組織國家的開放政策，形成帶有西部特色的開放型發展戰略。中國在沿海對外開放方面取得了不少成績，但是在西部內陸地區，對外開放和發展還有很大的潛力，需要研究探索如何在西部邊疆地區促進對外開放。為此，我國還設立了兩個新的特區，即霍爾果斯特區和喀什特區，借助早期沿海經濟四個特區的經驗，推動新疆地區在對外開放上取得進展。金融方面，2009年全國第一個開展跨境直接投資的人民幣結算試點是從新疆開始的。按照試點政策，當地不僅可以在人民幣跨境使用方面比其他地區走在前頭，在開展跨境直接投資、境外項目人民幣貸款、結算上清除了政策障礙。此外，還為新疆地區的企業在銀行間市場開通優先發債等開闢了“綠色通道”；對新疆邊貿企業旅購代理出口採取不收匯核銷的特殊政策，等等，以更好地促進當地的經濟發展。

    八是浙江溫州推進的金融綜合改革試點，以發展民營金融、改進中小企業金融服務等為要點建設金融綜合改革試驗區。這一改革試點在前一段時期報道比較多，有正面的，也有負面的。這項改革試點是在2012年3月由國務院決定，2012年7月，人民銀行牽頭相關部門聯合印發了《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》。改革的主要內容是，引導民間融資陽光化和規範化，改進中小企業金融服務水平，促進民營金融機構的發展，積極探索完善金融市場結構和優化金融競爭格局。目前媒體關注的焦點是，如何放寬民營資本發起設立金融服務類機構和開展個人境外直接投資等問題。溫州金融改革試點的一個特殊性在於，改革正好是溫州對歐出口遇到困難的時候起步的，因此改革不僅是為了改變現有體制機制，而且還被寄希望於幫助地方解決一些困難。溫州對歐洲的出口數量很大，在歐洲主權債務危機爆發後，出口受到重創，導致經濟不景氣，加上其他一些因素，溫州經濟出了一些問題。金融改革試點能不能幫助溫州克服這些困難呢？恐怕不會這麼立竿見影。一方面，金融改革作用於經濟增長有個過程；另一方面，經濟調整和復蘇也有個過程，要觸底後再逐步反彈。2012年3月底啟動溫州金融改革時特別強調，要適度放寬金融業存在的管制，鼓勵進一步健全金融組織形式，創新金融産品和發展金融市場，支持民營經濟，支持中小微企業，特別要注重服務實體經濟，希望通過溫州試點為全國創造經驗。

    第九項試點是福建泉州建設綜合改革試驗區，探索金融服務實體經濟的新途徑、新模式。這項改革是國務院新批准的，近期將公佈具體的改革試點方案。近年來，我國特別強調金融業要為實體經濟服務，但當前條件下金融如何更好地服務好實體經濟，需要有一些創新。在這方面，福建泉州走在了前面，有一些設想，先開展局部試點，並觀察效果，希望它搞好。改革試點的主要內容是，建立健全服務實體經濟的多元化金融組織體系、加大對中小微企業的金融支持力度、提升農村金融服務能力、加強泉臺港澳僑金融合作、規範發展民間融資和完善金融風險防範機制。在泉州開展試點還有一個優勢，就是泉州與香港、澳門和台灣地區距離均比較近。

    第十項是在浙江麗水推進的以農村信用體系建設為核心的農村金融改革試點。人民銀行與浙江省人民政府于2012年4月聯合在麗水開展以農村信用體系建設和林權抵押貸款為要點的農村金融改革試點，這方面已經取得了不少好的成績，特別是在林權抵押貸款、農村信用體系建設和銀行卡助農取款服務等方面取得了進展。

    三、其他領域自下而上的金融改革

    除了上述地方性局部改革為代表的自下而上改革試點，還有一些是從局部的金融産品或組織形式開始推行的試點改革，比如前面提到的人民幣跨境使用的改革試點，外匯管理服務於貿易投資便利化方面的改革試點，金融支持“三農”方面的改革試點，以及比較具體的農業銀行推行“三農”事業部改革試點，等等。

    從上面的介紹可以看出，自下而上的改革的一個特點是，種類、名目繁多，各式各樣，精彩紛呈。應該説，這也正是自下而上改革的一個優點。世界銀行和國際貨幣基金組織有個詞，叫“包容性發展”，我想這個詞也可以用於我們自下而上的改革試點。對此，也有人抱怨，認為這樣的改革無非就是看地方、部門誰先向中央要政策，要到了就名之為“改革試點”，實際上只不過先行一步罷了，這些政策遲早也會推廣、運用到全國。我不這麼看，實際上改革試點並不是單純的政策優惠，也不是多數能最終得以推廣實施。只不過大家容易記住的，是那些成功的改革例子，也有不少改革試點在實踐中發現有問題，或者得到了糾正，或者就被放棄了，而這些改革試點容易被人們忽略和遺忘。

    一個典型的例子是農村信用社改革。農村信用社改革早在2000年8月就開始在江蘇省試點，2003年重新設計方案在8個省試點，2006年10月進一步擴大到29個省，到2007年8月，海南省最後一個實施，至此實現了全國範圍內的這一輪農村信用社改革。但現在人們已經遺忘的是，在江蘇最早進行改革試點的時候，最初設計的財務方案不太成功，那個方案當然也解決了一些問題，但無法在根本上取得成效，農信社的財務仍不可持續，其推廣能獲得成功的可能性甚小。為此，在總結經驗的基礎上又花了很大的工夫修正方案，再按新方案開始試點。可見，改革試點總有不斷試錯、自我學習、取得經驗並不斷修正的過程。

    可以預見，在今後我國各領域的改革中，自下而上的改革仍然會比較常見。在金融領域，目前還有一些地方在向國務院提出試點改革的要求，比如海南省希望在金融支持國際旅遊島發展方面有一些試點政策，雲南省希望在建設面向西南和大湄公河區域開放的橋頭堡方面進行試點改革。從金融産品的角度看也是如此，從早期的網上銀行試點，到近期的金融IC卡推廣、第三方支付業務創新，以及現在致力於發展手機支付等，新的改革試點要求也層出不窮。

    黨的十八大已勝利閉幕，明年初新一屆政府也將成立。無疑，換屆之後，黨中央、國務院仍將一如既往地重視改革的總體設計，推動某些自上而下的重大改革；同時也會充分認識和強調中國是一個大國，有些領域需要繼續沿用我們過去所嘗試的做法，就是鼓勵地方發揮改革積極性、允許試點、鼓勵創新，由此積累經驗，並把好的經驗逐漸推廣。

    今天我借國際金融論壇這個機會，介紹一下若干金融政策試點的情況，看起來似乎比較零碎，國際上可能不太引起重視。但我想説，這是中國改革的一個重要組成部分，希望大家給予重視，並予以討論，這有助於改革在各種評判的基礎上，得以更順利地推進，並提供更多的經驗。

    注1：2010年11月20日，周小川行長在中國經濟學家年度論壇暨中國經濟理論創新獎頒獎典禮上就“整體改革論”作了演講，其中特別強調，“整體改革結合了自上而下和自下而上的兩種推動方式”。