為旅遊業長遠發展保駕護航
——訪全國人大財經委副主任委員、《旅遊法》起草組副組長尹中卿

    4月25日，全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國旅遊法》（以下簡稱《旅遊法》）。《旅遊法》共10章112條。

    《旅遊法》作為一部綜合性法律，社會關注度高、涉及面廣。本報記者就《旅遊法》出臺的背景及對旅遊業長遠發展的意義等問題，採訪了全國人大財經委副主任委員、《旅遊法》起草組副組長尹中卿。

    《旅遊法》特點很鮮明

    記者：《旅遊法》的內容很豐富，您能不能抽絲剝繭概括一下要點？

    尹中卿：《旅遊法》既是保障法，又是規範法，也是促進法，這是《旅遊法》最突出的特點。

    旅遊涉及食、住、行、遊、購、娛6大要素，涉及國務院的20多個部門，關聯110多個行業，很難針對不同類型的旅遊活動分別立法，只能採取綜合立法模式。在此之前，許多行業和領域已經制定了法律或法規，《旅遊法》屬於遲到立法。除總則、附則之外，只能對旅遊者、旅遊規劃和促進、旅遊經營、旅遊服務合同、旅遊安全、旅遊監督管理、旅遊糾紛處理、法律責任分別做出規定，涵蓋了行政法、經濟法、民法的內容，而對其他一些涉及旅遊的內容則只做原則規定，或者與現行法律法規進行必要銜接。

    《旅遊法》的亮點很多，我認為從宏觀上講，主要有3個。

    一是突出《旅遊法》的保障地位。讓旅遊者滿意，是旅遊業的立業之本。制定《旅遊法》的目的，首先是保護旅遊者。《旅遊法》單設“旅遊者”一章，在其他各章也對旅遊者權益做了規定，以保障旅遊者合法權益為主線，同時保護旅遊經營者及其從業人員的合法權益，平衡旅遊者與旅遊經營者及其從業人員、政府機構、旅遊執法人員之間的權利、義務和責任。

    二是強化《旅遊法》的規範功能。針對社會上反映最為強烈的旅遊市場秩序混亂問題，《旅遊法》對旅遊經營、旅遊服務合同、旅遊監督管理進行專門規定，根據旅遊活動的特點和需求，以市場機制為基礎，實行統一的服務標準和市場準則，明確旅遊經營者資質、從業人員資格以及經營規則，建立健全旅遊市場準入和退出機制，著力解決我國旅遊市場失范、條塊分割、服務設施不完善、旅遊經營和管理不規範等問題。《旅遊法》不僅規範了旅遊經營者，也規範了旅遊者；不僅規定了旅遊者的權益，也規定了旅遊者的義務。

    三是發揮《旅遊法》的促進作用。根據立法技術規範的要求，《旅遊法》對旅遊發展規劃、統籌旅遊資源保護和開發、旅遊協調機制、支持和促進措施進行了規定，進一步明確了旅遊發展規劃編制的主體、內容，以及旅遊規劃與相關規劃的銜接，充分發揮政府主導作用，解決旅遊資源無序開發問題，完善景區門票制度，促進公益性遊覽場所開放，引導各類市場主體在有效保護的前提下依法合理利用旅遊資源，實現社會效益、經濟效益和生態效益的有機統一，體現旅遊為公眾休閒服務、實現人的全面發展的本色。

    記者：許多人認為《旅遊法》的第三章和第二章應該換一下順序，把“旅遊規劃和促進”放在“旅遊者”之前，或者取消“旅遊者”一章。

    尹中卿：制定《旅遊法》的目的是什麼？首先就是為了保護旅遊者的權利，這符合老百姓的利益，因為每個人都可能是旅遊者。我國《憲法》把“公民的基本權利和義務”放在第二章、也就是“總綱”之後，有鋻於此，我們決定把“旅遊者”放在《旅遊法》第二章、也就是“總則”之後，明確表明《旅遊法》首先是保障旅遊者權益的，體現了以人為本原則，這是核心、基礎和靈魂，是貫穿《旅遊法》的一條紅線。

    雖然《旅遊法》第二章單設了“旅遊者”一章，但其實其他各章都涉及對旅遊者合法權益的保護。這種做法得到了各界的認可，聯合國世界旅遊組織把我國《旅遊法》的這種做法當成了一大亮點，認為是一種創新。

    早在《旅遊法》草案調研起草之初，就存在著到底是制定旅遊法還是旅遊業法、旅遊管理法的爭論，但全國人大財經委堅持要立一個《旅遊法》，而且確定了綜合立法的路徑。這樣一來，這個法就不只是規定旅遊業，而是要規定旅遊業涉及的各個環節和相關行業；也不只是管理，現在整個旅遊業還沒有得到完全的發展，除了要管理，還要促進，在規劃協調、資金保障、人員培訓、推介宣傳等方面，都要強化立法扶持措施。名稱的爭論，實質上就是這部法律的調整範圍到底多大。

    《旅遊法》是一部大的旅遊法，不只規定了旅行社和導遊。有人説這部法是個“大雜燴”，但我們認為這恰恰是一種好的模式。

    記者：的確，各界一直在強調這一次是國家層面綜合性立法。

    尹中卿：所謂綜合立法模式，就是這部法律不受限制，該規定行政法的內容就規定行政法的內容，該規定經濟法的內容就規定經濟法的內容，該規定民法的內容就規定民法的內容，所以旅遊服務合同的內容就寫進來了。

    立法過程中，許多學者認為，旅遊服務合同也是合同的一種。合同是兩個當事人基本意思的表達，應該是民法規定的內容。我國的《合同法》裏已經規定了各種合同，如承攬合同、租賃合同，現行所有其他法律也都沒有寫進“合同”。所以很多人不同意將“旅遊服務合同”寫進《旅遊法》，建議修改《合同法》，增加“旅遊服務合同”有關規定即可。

    經過充分調研論證，我們認為，旅遊服務合同是一種比較特殊的合同，與現行《合同法》裏規定的各種合同相比有其特殊性，是組團旅遊或者包價旅遊主要的合同依據。

    在國外，旅遊業涉及行政的、民事的方面，往往有多部法律法規進行規範，一些國家甚至對國家公園、非物質文化遺産都有專門的法律法規。我們這次選擇的立法路徑是綜合性立法，凡是涉及旅遊的，都要在這部法律裏進行規定。

    經濟社會發展催生《旅遊法》

    記者：據我們了解，早在1982年，國家旅遊局就開始著手旅遊立法工作。1988年，旅遊法曾經列入七屆全國人大常委會立法規劃和國務院立法計劃，但旅遊法一直沒有制定出來。這一次主要是什麼原因或者機會，促成了《旅遊法》出臺？

    尹中卿：有人説旅遊立法是“三十年磨一劍”，這個比喻很形象，主要是因為制定《旅遊法》既複雜又有難度。

    從2008年下半年開始，在來勢兇猛的國際金融危機面前，我國經濟增長方式的脆弱和局限明顯暴露了出來。我國長期依靠投資拉動和出口帶動來發展經濟的方式難以為繼，必須做出調整。發展旅遊業成為轉變經濟發展方式、調整經濟結構、實現科學發展的必由之路。

    當時，旅遊法立法並沒有列入十一屆全國人大的立法計劃。為此我們做了一個調研，認為旅遊發展已經超越旅遊行業，從國家宏觀經濟佈局上來考慮，可以更清楚地看到旅遊業的重要性。拉動經濟有三駕馬車，當時需要消費這駕馬車更強一些。旅遊消費具有潛力大和長期性的特點，是發展質量很高的綠色經濟。此外，進入小康社會後，需要向人民群眾提供較高質量的旅遊服務，要向前看，要提前規範市場，立法要與人民群眾對較高旅遊品質的需求同步。而且，旅遊業本身也有立法要求。我國旅遊業立法在世界上比較滯後，法國、意大利等國都已進入旅遊法典化過程，俄羅斯、巴西、越南等國都制定了綜合性的旅遊法，我國旅遊業又有許多方面需要法律進行規範。這些年我國旅遊業發展迅猛，法制建設也在加強，全國31個省、區、市的人大都制定了《旅遊條例》或《旅遊管理條例》，為《旅遊法》的出臺提供了支持。

    在沒有列入立法計劃的情況下，我們在廣泛調研、深入論證的基礎上起草出請示報告，得到全國人大常委會和國務院領導的批准，得到各有關部門的大力支持。可以這樣説，適應我國經濟社會發展的迫切需要，我們及時啟動了這一立法項目。

    立法模式可資借鑒

    記者：您能否介紹一下《旅遊法》的體系結構？除了總則和附則之外，《旅遊法》的其他各章為什麼要這樣設立？

    尹中卿：從第二章“旅遊者”開始，《旅遊法》是按照邏輯和重要性來展開章節的。

    從宏觀上看，保障和促進旅遊業持續健康發展，政府處於主導地位，首先要發揮好規劃和促進的作用，這是順理成章的。

    接下來，對旅遊市場來説，首先要規範旅遊經營者；然後是旅遊服務合同，涉及與民事的《合同法》相銜接；接下來是旅遊中會涉及的問題，包括旅遊安全、旅遊監督管理、旅遊糾紛處理等。

    許多行政法裏沒有“法律責任”一章。我們認為，既然前幾章規定了旅遊經營、旅遊服務合同、旅遊監督管理、旅遊糾紛處理等，就應該規定法律責任。立法過程中，大家認為旅遊執法人員的自由裁量權不宜過大，所以最終“法律責任”一章裏罰款的起點到終點都是10倍，幅度統一了。在最後一次討論中，還增加了對旅遊管理部門和其他有關部門的限制，比如旅遊主管部門不得指定住宿、餐飲、購物場所，不得向旅遊者收取費用，監督執法必須兩人以上並出示證件，只有涉嫌違法時才能對有關資料進行查閱、複製等。

    記者：我們也發現，《旅遊法》草案在3次審議中都有改動，有些改動還比較大。是不是爭論在立法過程中一直存在？

    尹中卿：《旅遊法》的立法難度很大，主要因為涉及很多部門的職能協調和工作協調，涉及與許多現行法律的協調，比如風景名勝區、自然保護區、交通、文物保護等領域，已存在多部法律法規。再比如“零負團費”問題，儘管《旅行社條例》曾經做過相當全面而且嚴厲的規定，但一直沒有得到有效解決，在這種情況下，《旅遊法》怎樣規定相應的條款，這本身就是一個非常困難的問題。再比如“旅遊服務合同”一章裏，涉及《合同法》規定的基本民事法律關係與旅遊特殊情況的把握。這些問題都難以通過簡單的方式來解決和處理。

    在這種情況下，這部法律還是出臺了，而且整個起草時間也不是很長，只有兩年多，主要原因就是經濟社會發展迫切需要，各方面都希望能夠儘快出臺《旅遊法》。起草過程中，我們打破了其他法律草案由國務院一個部門單獨或者幾個部門協調起草的情況，而是把國務院與旅遊行業有關的所有部門都吸收進起草領導小組。此外，我們還選擇了可行的立法路徑，也就是綜合性立法，已有法律的，《旅遊法》都做好銜接，涉及旅遊業的特別要求在《旅遊法》中提出，避開了那些長期協調不下來的問題。

    實際上，涉及多個部門、多個行業的立法項目，由全國人大有關專門委員會牽頭起草有優勢。這些年來，我們在部門起草法律草案還是人大牽頭起草法律草案上一直有爭論。人大牽頭比較宏觀、超脫、中立、公允。2009年12月，全國人大財經委牽頭組織國家發改委、國務院法制辦、國家旅遊局等23個部門和有關專家組成旅遊法起草組，兩年多的時間裏，起草組成員單位先後召開5次全體會議，主要就是協調各部門的分歧和爭論。這次由全國人大財經委牽頭起草《旅遊法》的立法模式，很值得總結和借鑒。

    搭建起基礎性法律平臺

    記者：原來我們以為《旅遊法》是國家層面的綜合性立法，會較多關注宏觀問題，可《旅遊法》裏許多規定很細緻，跟我們原來想的不太一樣。

    尹中卿：法律實施要想有好的效果，就應該便於實施、便於規範，能夠細的就應該細、能夠清楚的就應該清楚，原則性規定是為執行中由於存在不同情況而預留的空間。近年來，全國人大已經進一步明確了立法方向和指導思想，就是要提高法律的可操作性，基本上讓大家看到法律就知道該怎麼做，而不是法律中只有原則性規定，實施時還靠細則、靠司法解釋，結果法律本身倒被丟在一邊。要儘量避免這種情況發生。

    記者：可不可以這樣説，《旅遊法》裏已經規定了旅遊業的所有方面和所有重要問題？

    尹中卿：已經出臺的《旅遊法》還有一些矛盾沒有解決，比如旅遊的管理體制，《旅遊法》裏規定“國務院建立健全旅遊綜合協調機制”，以前我們寫的是“機構”，但有些部門堅決不同意。還有像鳳凰、平遙、周莊、黃山、華山這樣成建制的城鎮、名山大川等，集中圈起來收門票是否合法？有些地方在旅遊開發後成為“死城”了，這是聯合國世界旅遊組織反對的，旅遊發展應該保護原住民的利益，原住民的生活本身就是旅遊觀光的一部分。諸如此類，許多問題還需要再經過一段時間，待條件成熟後通過修改《旅遊法》再進行規定。

    任何一部法律都是達成共識和利益協調的結果，《旅遊法》也不例外。《旅遊法》對於當前一些地方存在的旅遊資源盲目開發、低水平開發等問題，各部門旅遊工作協調的問題，基層單位或政府任意圈地、設景區收費的問題，公共資源及景區門票價格規範的問題，“零負團費”的治理問題等，都做了規定。我們也不否認，有些規定要通過執行一段時間後看看效果，再進行修改和完善，但即使這樣，《旅遊法》也為今後較好、全面地解決這些問題，搭建了一個法律平臺。

    總的來講，《旅遊法》的內容涉及我國旅遊業發展的所有方面和所有重要問題，為實現“十二五”旅遊業的發展目標提供了全面的、有力的支撐。

    有效貫徹落實最重要

    記者：《旅遊法》出臺後，您認為包括旅遊行業在內的各相關方，最重要的工作是什麼？

    尹中卿：我們一直説“有法可依”是前提，“有法必依、執法必嚴、違法必究”是關鍵。《旅遊法》頒布僅僅是“依法治旅”、“依法興旅”的第一步，最重要的是要有效地落實施行。法律實施不了，就是廢紙一張，或者還不如沒有法律。因為有法不依、執法不嚴、違法不究，就會破壞法律的尊嚴和權威。

    在《旅遊法》審議過程中，就有許多委員提出，這部法律涉及面很廣，發佈後要督促有關方面抓緊制定或者修改完善配套規定，搞好解讀和宣傳，確保得到有效實施。具體而言，我認為現在就要著手做的工作有這樣幾個：

    加快修改《旅遊法》配套法規。現在全國各省區市的人大都制定了《旅遊條例》或《旅遊管理條例》，《旅遊法》有很多創新性規定，各地人大要根據《旅遊法》對地方性法規進行修改。同時，《旅遊法》已經與現行法律進行了銜接，但與現有的行政法規並不一致。對於現有的《旅行社條例》、《導遊人員管理條例》、《中國公民出國旅遊管理辦法》和《風景名勝區條例》、《自然保護區條例》等，國務院有關部門要抓緊修改，有關行業也要對原有的各項規章制度進行清理。

    搞好《旅遊法》的解讀、宣傳和培訓。要廣泛進行宣傳，讓老百姓了解作為旅遊者有什麼權利、義務和責任。旅行社、景區以及為旅遊者提供交通、住宿、餐飲、購物、娛樂等服務的旅遊經營者，要加強對從業人員的培訓，對旅遊經營中的流程、慣例、規章、合同等進行清理。政府有關部門也要加強對執法人員的培訓，使旅遊經營者、旅遊從業人員、旅遊市場執法人員熟悉《旅遊法》的規定，為《旅遊法》的貫徹實施營造一個比較好的社會環境、輿論環境和執法環境。

    依法行政，嚴格執法。各級政府要加強領導，旅遊主管部門和其他所有涉及旅遊行業的部門要依法行政。《旅遊法》施行後，旅遊執法機關和司法機關要適時開展幾次專項執法行動，對不符合《旅遊法》規定的行為進行集中整頓，造出聲勢，嚴肅查處一批典型違法案件。在《旅遊法》施行一段時間後，各級人大及其常委會也要開展執法檢查，促進和保障《旅遊法》得到切實有效實施。（中國旅遊報）