健全體制機制，積極促進就業創業
——人社部勞動科學研究所所長鄭東亮解讀《決定》就業相關內容

    建立經濟發展和擴大就業的聯動機制，健全政府促進就業責任制度。

    經濟發展是就業增長的基礎，而就業的持續增長反過來推動經濟的健康發展，兩者相輔相成。但經濟發展能否拉動就業同步增長，卻與經濟發展方式、産業佈局結構等緊密相關。影響經濟增長的因素很多，資本、技術、勞動力、資源稟賦等要素在不同的機制體制下會導致不同的經濟發展方式，對就業的拉動作用也各異。建立經濟發展和擴大就業的聯動機制，就應當以充分就業和提高就業質量為目標，選擇合適的經濟發展模式，避免出現高增長低就業的情況。

    今年7月9日，李克強總理在廣西主持召開部分省區經濟形勢座談會時強調，宏觀調控要立足當前、著眼長遠，使經濟運行處於合理區間，經濟增長率、就業水平等不滑出“下限”，物價漲幅等不超出“上限”。在這樣一個合理區間內，要著力調結構、促改革，推動經濟轉型升級。在這裡，李克強總理提出經濟增長所能容忍的下限是就業水平，也就是説，調整經濟結構要以犧牲一定的經濟增長速度為前提，但是無論如何都要在保證就業穩定的情況下制定經濟增長目標。因此，健全政府促進就業責任制度的一個重要方面保證經濟穩定發展，以此帶動就業不斷增長；同時也要完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障等狀況。

    規範招人用人制度，消除城鄉、行業、身份、性別等一切影響平等就業的制度障礙和就業歧視。

    就業歧視是對平等就業權的侵害，所謂平等就業權是指具有勞動能力，達到法定年齡的勞動者能夠在勞動力市場上選擇用人單位從而平等地獲得參加社會勞動的機會，不因民族、種族、性別、宗教信仰、年齡、膚色、國籍、個人身體素質等不同而遭受歧視的權利。而且，

    我國就業形勢嚴峻，就業歧視勢必嚴重扭曲人力資本的正常流動，破壞就業市場的公平競爭環境，導致人力資本巨大浪費。

    《勞動法》第12條規定“勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視”，第13條特別強調婦女享有與男子平等的就業權利，在錄用職工時，除國家規定不適合婦女的工種或崗位外，不得以性別為由拒絕錄用婦女或提高對婦女的錄用標準。《就業促進法》第三章“公平就業”專門用一個章節的篇幅來論述就業歧視問題，反映出對此問題的重視。我們可以發現，以往的法律都是具體列舉了幾項就業歧視行為，涵蓋不夠廣泛，很多現實中出現的就業歧視現象未列入其中，但是這次三中全會決定講的是“消除···等一切影響平等就業的制度障礙和就業歧視”，“一切就業歧視”的概念，表明我們的決心和力度。

    目前，我國消除就業歧視的難度在於，儘管法律對就業平等作出了原則性規定，但沒有適當的配套制度，客觀上難以執行。消除就業歧視問題，需要國家法律法規的完善和細化，也需要企業的理性用工，更需要培育就業者權利意識，在三方的互動中才能使問題得到緩解。

    完善扶持創業的優惠政策，形成政府激勵創業、社會支持創業、勞動者勇於創業新機制。

    創業帶動就業工作，是實施擴大就業戰略，化解勞動力供求矛盾和就業結構性矛盾，以及提高就業質量的重要途徑。三中全會提出完善扶持創業的優惠政策，要求各地、各有關部門將創業帶動就業工作擺在更加突出的位置，採取有力措施，提升創業服務，營造創業氛圍，優化創業環境，鼓勵和幫助更多有創業意願和創業能力的城鄉勞動者成功創業，並吸納和帶動更多的勞動者實現就業。

    要培育壯大各種創業主體，鼓勵創業政策應惠及各個群體，包括大學生、農民工、就業困難人員以及海外留學人員等等。政府激勵創業應主要體現在積極拓展創業空間上，放寬準入領域，放寬登記條件，放寬經營場所要求等。10月份，國務院常務會議明確，今後將放寬註冊資本登記條件。除法律、法規另有規定外，取消有限責任公司最低註冊資本3萬元、一人有限責任公司最低註冊資本10萬元、股份有限公司最低註冊資本500萬元的限制這對小微企業是個利好消息。還要加大對創業的資金扶持力度，加大創業信貸支持力度，落實扶持創業的稅收優惠政策，支持中小企業融資和擔保體系、融資擔保平臺建設。在完善創業服務方面也有很多工作要做，比如積極搭建創業服務平臺、加強創業培訓工作、加強創業項目開發推介、加強創業孵化基地建設。

    全社會應該廣泛宣傳優化創業環境的好經驗、好典型，並積極培育創業典型，表彰先進創業者，發揮創業成功者的示範帶動作用。大力弘揚創業精神，加強創業文化建設，營造尊重創業、崇尚創業、支持創業、競相創業的和諧創業環境和良好輿論氛圍。

    完善城鄉均等的公共就業創業服務體系，構建勞動者終身職業培訓體系。

    提高公共就業服務質量和效率，可以相當程度降低失業率，促進就業。我國公共就業服務基本原則有三點：一是保基本。把握基本公共就業服務的公益性質，明確政府的主體責任。以促進社會就業更加充分和優化社會人力資源配置為主要目的，承擔基本公共就業服務。二是可持續。完善財政保障、管理運行和監督問責機制，形成保障基本公共就業服務體系有效運行的長效機制。創新服務供給模式，引入競爭機制，不斷提高服務質量和效率，實現公共就業服務可持續發展。三是均等化。按照覆蓋城鄉、普遍享有的要求，面向全社會提供統一、規範、高效的公共就業服務，方便各類勞動者求職就業和用人單位招聘用工，逐步實現地區間、城鄉間基本公共就業服務均等化。

    三中全會特別強調了公共就業創業服務的均等化原則。目前, 我國地區、城鄉公共就業服務不均等的狀況較為突出，主要原因是：地區公共就業服務投入不均衡，城鄉二元結構導致農村公共就業服務投入不足，勞動力市場發育不完善。為此，迫切需要完善公共就業服務均等化的政策法規體系，加強公眾對公共就業服務均等化的認知，加大政府對公共就業服務的投入力度，統籌城鄉公共就業服務，在推動公共就業服務體系發展中實現均等化。

    當今世界各國職業教育和培訓雖然各有特色，但共同體現著向終身體系發展的趨勢，那種認為只靠一次教育或培訓就能享用終身的想法或做法已經過時了，職業培訓將以終身學習的形式為職業轉換提供保障。要徹底改變職業培訓地位低下的狀況，必須將職業教育納入終身學習的框架。

    增強失業保險制度預防失業、促進就業功能，完善就業失業監測統計制度。

    失業保險制度預防失業、促進就業功能，是指在確保失業人員失業保險待遇的前提下，進一步拓展職業培訓和職業介紹補貼使用渠道，利用失業保險基金支持參保單位開展轉業轉崗培訓和在職培訓，鼓勵失業人員自主創業、自謀職業和靈活就業，接續社會保險關係，促進就業服務機構提升服務功能，用促進就業的辦法控制和減少失業。

    失業保險需要與當前社會經濟發展形勢相適應，做出一些調整。目前我國的失業保險制度還存在各種問題，比如促進就業的功能弱，促進就業的資金支出有限，作用不大；穩定就業和預防失業功能缺乏；保障範圍小，保障水平不高，難以滿足地區的差異性。從世界發展趨勢看，保障失業人員基本生活是失業保險的基本功能，而促進就業、預防失業則是失業保險的最新趨勢。

    2006年勞動保障部、財政部在東部七省市開展適當擴大失業保險基金支出範圍的試點，主要將失業保險基金擴大用於職業培訓補貼、職業介紹補貼、社會保險補貼、崗位補貼和小額擔保貸款貼息等方面支出，取得積極的成效。2008年應對金融危機中，政府採取了“五緩四減三補兩協商”的措施，階段性降低城鎮職工保險費率、運用失業保險基金結余為困難企業提供補貼等措施引導企業不裁員或少裁員，正是失業保險基金此功能充分發揮的例證。關鍵是要把試點的經驗和短期的臨時的政策變成長效的工具，通過立法使失業保險的這一功能得到充分發揮。

    社會上對失業率統計的詬病由來已久，認為這些數字，沒有真實地反映失業狀況。我國1994年將“待業登記”更名為“失業登記”，“城鎮登記失業率”的概念也由此開始。國家統計局自從2005年就開始探索建立城鎮調查失業制度，人社部則進行城鎮登記失業率的統計。從這些年情況看，登記失業率和調查失業率反映的失業趨向是相同的，但各有所長。登記失業率就其所反映的城鎮失業狀況是全面的數據，但不涵蓋農村進城勞動者，調查失業率是抽樣調查數據，但涵蓋了農村進城勞動者。個人建議，兩種失業率數據應同時公佈，可以相互比照，更全面反映我國失業狀況。

    促進以高校畢業生為重點的青年就業和農村轉移勞動力、城鎮困難人員、退役軍人就業。結合産業升級開發更多適合高校畢業生的就業崗位。政府購買基層公共管理和社會服務崗位更多用於吸納高校畢業生就業。健全鼓勵高校畢業生到基層工作的服務保障機制，提高公務員定向招錄和事業單位優先招聘比例。實行激勵高校畢業生自主創業政策，整合發展國家和省級高校畢業生就業創業基金。實施離校未就業高校畢業生就業促進計劃，把未就業的納入就業見習、技能培訓等就業準備活動之中，對有特殊困難的實行全程就業服務。

    三中全會決定中用了這樣一大段話來闡述大學生就業問題，説明把這個問題擺在了“重中之重”的位置。

    首先，開發更多適合崗位。《決定》強調結合産業升級開發更多適合高校畢業生就業崗位。這是解決好高校畢業生就業的重要基礎。實際上我們已經可以看到好的趨向，即在經濟保持平穩較快增長的同時，服務業發展在提速，戰略性新興産業、高新技術産業、現代服務業加快發展，這些都將會創造更多適合高校畢業生的就業崗位。至於政府購買基層公共管理和社會服務崗位則是兜底措施，反映出政府安置大學生就業的決心，但是這種崗位並不要多多益善，應該主要吸納就業願望迫切、就業最困難的畢業生。

    其次，健全鼓勵高校畢業生到基層工作的服務保障機制，提高公務員定向招錄和事業單位優先招聘比例。這是關注了到基層工作大學生的上升通道問題，也是鼓勵大學生到基層去的一個舉措。我國基層工作需要高素質人才，同時大學生就業也需要基層這樣的渠道。但是由於種種原因尤其是未來發展不明朗，使得一部分大學生對此心懷疑慮，三中全會這個決定將會激勵更多的大學生到基層去。

    再次，實行激勵高校畢業生自主創業政策，整合發展國家和省級高校畢業生就業創業基金。我國近年來越來越重視大學生創業，各級政府出臺了一系列的大學生創業促進政策並産生了良好效果。大學生創業率和大學生創業者對創業環境好評率逐步提高、大學生創業培訓接受率和大學生創業政策受益率呈總體提升態勢、大學生創業質量不斷提高。

    最後，實施離校未就業高校畢業生就業促進計劃。這是2013年開始實施的計劃，其主要內容是將有就業意願的離校未就業高校畢業生全部納入公共就業人才服務範圍，通過就業服務、政策扶持，促進畢業生儘快就業。對就業困難高校畢業生，提供有針對性的就業援助。一時不能就業的，組織參加就業見習和職業培訓。其意義在於實現對高校畢業生的就業政策和服務全覆蓋，最快時間推動就業，未能及時就業的，也納入就業準備活動中。現在作為離校未就業高校畢業生就業促進計劃一部分的見習制度實施已有多年。2006年多部委聯合發出了《關於建立高校畢業生就業見習制度的通知》，開啟了全國範圍就業見習的序幕，在見習的過程中，大學生們不僅積累了求職經驗還增加了工作經驗，而這兩點正是目前大學生就業面臨的大難題。可以説，就業見習是在為正式工作“預熱”，也是學校到工作之間的過渡，相當比例的大學生通過見習落實了長期工作，見習制度對大學生就業起到了積極的作用，今後應該繼續堅持並完善這一制度。