黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財産權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財産性收入渠道。”11日，國土資源部黨組成員、副部長胡存智明確表示，農村宅基地制度改革的方向是進一步擴大權能，賦予農民更多財産權利，而不是指宅基地可以自由買賣。

    宅基地改革的目標是逐步擴大權能

    談及農地改革的基本邏輯和底線，胡存智表示，落實黨的十八屆三中全會關於包括農村宅基地在內的農村土地管理制度改革的要求，必須堅持集體所有制、用途管制、城鄉統籌、維護農民土地權益4個重要原則。

    農村土地管理制度改革的總體要求和方向是什麼？他介紹説，改革的根本目標是要健全和維護我國基本的土地制度，平等保護兩種所有權，建立起適合我國市場經濟要求的各種土地要素有序流動、平等交換、合理利用的土地市場。改革的出發點是要維護好農民集體的土地權益，使農民的宅基地權利得到切實保護，增加農民財産性收入。

    胡存智認為，解決農村宅基地的問題，首要的是切實保障宅基地的用益物權，針對現在農村宅基地在使用、管理方面存在的問題，完善宅基地管理制度，同時要探索宅基地上農民住房的財産性收益的路子，因此，三中全會《決定》提出要選擇若干試點，慎重穩妥地推動農民住房抵押擔保轉讓，我們要根據這個要求做好有關工作。

    什麼是“農戶宅基地用益物權”？他進一步解釋説，用益物權在《物權法》裏有特定含義，主要是指對土地的佔有、使用、收益的權利。目前在農民宅基地的權利中，佔有和使用的權利已經得到了充分體現，但收益權未能充分顯現。所以，下一步對宅基地制度的改革，就是要在保障宅基地用益物權基礎上進一步擴大權能，使農民能夠獲得更多財産性收益 。

    宅基地使用存在的四大問題及解決路徑

    談及當前農村宅基地使用方面存在的主要問題時，胡存智沒有回避，指出了四大“病灶”：一是宅基地取得和分配上存在問題，規劃和計劃落實不夠，導致農村宅基地佈局散亂，宅基地分配有時得不到保障。二是在宅基地管理上對節約集約用地促進不夠，導致粗放利用，存在一戶多宅、超標佔地的情況。三是在宅基地用益物權上保障不足和權能不足並存。一方面，宅基地被實際賦予的權能還不夠，目前只有使用的權利，因此也出現了超越權能的問題，比如亂出租、違章搭蓋等。另一方面，在一些徵地過程中也存在對農民宅基地用益物權保障不足等。四是在宅基地退出方面存在問題，退出機制還不夠健全，因此形成大量空心村、閒置地，導致用地不合理。

    對於如何完善宅基地管理制度，他明確指出，當前要做好三方面工作：一是要完善宅基地的取得和分配製度，使其更加合理、規範；二是要完善宅基地管理制度，促進宅基地的節約集約使用，同時保障宅基地用益物權；三是要建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。

    城裏人購買農村宅基地不受法律保護

    宅基地轉讓是否意味著城裏人可以去農村買宅基地？對此，胡存智特別強調，這是對農村土地管理制度改革的方向性誤解。按照我國現行法律制度，農村宅基地是本集體經濟組織的農民所分配用於建房的土地。宅基地的取得是和本集體經濟組織成員密切關聯的，也就是説，只有本集體經濟組織的人才能使用這塊宅基地。所以，非本集體經濟組織成員無論是購買還是以其他方式使用佔有農村宅基地，都是違反法律的，不受法律保護。

    在解讀《決定》提出“選擇若干地區試點，慎重穩妥推進農民宅基地抵押擔保轉讓”時，他指出，這件事必須要慎重，通過試點來穩妥推進十分有必要，具體來説要考慮好四方面問題：第一，改革的根本出發點是為了探索增加農民財産性收入的路子，不是為了解決建設用地指標，也不是為了滿足城市建設用地的需要。第二，農民住房的抵押擔保轉讓中，轉讓會明顯涉及相關的土地問題，其中涉及經濟問題和相關問題要慎重處理好。第三，宅基地抵押擔保是非常值得探索的，但是一旦抵押權實現的時候，就涉及轉讓問題，結合中國農村住房一戶一宅的基本國情，由於宅基地上使用房屋是農民唯一住房，房屋轉讓後，農民是否有切實的住房保障，這方面主要涉及社會問題，因此要慎重。另外，抵押擔保轉讓過程中，還會遇到房地一體化問題，房屋轉出去了，轉給誰了，誰來接受，在法律上宅基地使用有明確的規定，本集體經濟組織成員才能使用宅基地，所以我們還要處理好相應的法律關係。因此通過試點慎重穩妥來推進這個問題是十分必要的，只有這樣，才能把三中全會提出的農民住房的抵押擔保轉讓處理好。

    農村集體土地確權登記頒證為宅基地管理奠定基礎

    胡存智介紹説，按照黨中央國務院的部署，國土資源部已在三年前開展了農村集體土地所有權的確權登記頒證工作，到2012年年底農村集體土地的確權登記頒證工作已經基本完成，目前，農村集體土地的確權登記率達到了97%。與此同時，今年開始我國全面開展包括農村宅基地在內的集體建設用地確權登記頒證工作，目前這項工作正在各省普遍開展。

    “具體來説，就是要對農村宅基地進行確權登記，具體落實到每一宗地、每一塊宅基地上，通過確權登記頒證把農村建設用地和宅基地進行完整的産權確認，為宅基地管理和宅基地用益物權保障奠定好基礎。”他表示。

    考慮採用“先用後核銷”的辦法實現宅基地“應保盡保”

    針對目前我國涉及宅基地的違法用地案件較多的現狀，胡存智解釋説，以2010年土地衛片執法檢查為例，廣西、貴州、甘肅等地農民建房違法用地，宗數比例高達50%～80%，但面積只佔全部違法用地面積的15%～20%，這説明宅基地違法數量大面廣，但面積總量並不多。

    他分析説，雖然造成違法的原因是多方面的，但也要求我們從完善宅基地管理制度上下手做好工作。具體來説，一方面要加強管理，另一方面也要改進和完善現在的制度，在用地指標和規劃上給予傾斜，使得宅基地的取得和分配有更多保障，從源頭減少違法多發的趨勢。

    據了解，目前國土資源部已經明確規定各地要拿出不少於5%的用地指標用於農村宅基地使用和建設。胡存智透露，國土資源部近期正在研究準備出臺農村宅基地有關政策措施，考慮採用“先用後核銷”的辦法，以保證宅基地做到“應保盡保”。即在宅基地管理制度健全、“兩圖一表”管理措施到位、完成了農村集體建設用地和宅基地確權登記發證的地方，根據當地實際需求，按照申請條件和用地標準批放宅基地，在用地計劃指標上先 “記賬”，到年底進行匯總，上報核銷已使用的指標，確保宅基地使用得到切實保障。