【出臺背景】
慈善超市是在江澤民同志親自倡導、民政部門組織開展的“送溫暖、獻愛心”社會捐助工作中形成的一種工作形式。2004年，胡錦濤同志視察了慈善超市並做出重要批示，民政部印發了《民政部關於在大中城市推廣建立“慈善超市”的通知》（民函〔2004〕109號）。此後，各級民政部門積極推進以“慈善超市”、“愛心家園”、“扶貧超市”為具體形式的慈善超市建設。截至2012年底，各地已建立各類慈善超市近萬家，在匯集社會捐助、幫扶困難群眾、提供志願服務等方面起到了重要作用。但許多慈善超市定性定位模糊、募集能力弱、運行成本高、自我經營能力低等問題一直困擾著慈善超市的發展，近年來尤為突出，嚴重影響了其功能的發揮。
在已有工作的基礎上，進一步建設和發展好慈善超市，有利於夯實慈善事業的基層工作平臺，有利於促進捐贈物資的再利用，推動循環經濟發展和節約型社會建設，有利於弘揚慈善精神，傳播慈善文化。
為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，支持發展慈善事業，發揮其扶貧濟困的積極作用，經過專題調研、工作試點和廣泛徵求意見，民政部于2013年12月31日出臺《民政部關於加強和創新慈善超市建設的意見》（民發﹝2013﹞217號，以下簡稱《意見》），成為全國慈善超市建設工作的第一個綜合性文件。
【指導思想】
以黨的十八大和十八屆三中全會精神為指針，充分發揮市場和社會力量在慈善超市建設中的決定性作用，以體制機制創新為重點，以社會化運營為方向，以增強慈善超市自我發展能力和社會服務功能為目標，把慈善超市建設成佈局合理、功能多樣、充滿活力、運行規範的城鄉基層公益慈善綜合服務平臺，為我國慈善事業發展奠定堅實的基層基礎。
【基本原則】
堅持公益屬性。《意見》將慈善超市定義為“以社會公眾自願無償捐助為基礎、借助超級市場管理和運營模式，為困難群眾提供物質幫扶和志願服務的社會服務機構”。因此，將堅持公益屬性作為首要原則，把服務社會公眾特別是困難群眾作為慈善超市建設的出發點和落腳點，要求發揮扶貧濟困作用，防止偏離正確方向。
堅持社會化方向。當前，大量的慈善超市是由民政部門或街道運用行政力量推動成立並維持運營，缺乏獨立性、自主性，缺少生存壓力、發展動力。推動慈善超市社會化，已經成為各方面共識。因此，《意見》以社會化運營為方向，提出了堅持社會化方向的原則，要求加快民政部門職能轉移，逐步把慈善超市交給社會組織、居民自治組織或市場主體去運營，鼓勵社會力量通過獨資、參股、租賃、並購、合建等方式參與慈善超市建設。
堅持可持續發展。慈善超市是借助超級市場形式開展慈善服務的平臺。採用市場化的管理經驗、管理模式是成功運營慈善超市的客觀要求，也是被國際國內經驗證明有效的方式方法。長期以來，慈善超市造血能力不足的一個重要原因，就是舉辦方只重“慈善”不重“超市”。因此，《意見》強調堅持可持續發展的原則，要求提升慈善超市的自我發展能力，創新運營機制，強化政策支持，推動形成慈善超市自我驅動、可持續的發展模式。
堅持因地制宜。鋻於慈善超市運行模式的差別，同時，也為了給各地創新的空間，《意見》未設置慈善超市建設的統一模式，而是堅持因地制宜的原則，要求各地結合本地慈善事業發展狀況和特點，有計劃、有針對性地推進慈善超市發展，積極探索創新適應當地實際的慈善超市發展形式和體制機制。
【政策亮點】
之一：推進法人註冊，明確慈善超市法人地位。
目前，大部分慈善超市未進行法人註冊，不是自我管理、自我約束的獨立法人單位，制約了慈善超市的發展。《意見》提出要鼓勵和引導慈善超市進行民辦非企業單位登記或工商企業註冊，並分類提出了時限等要求。新成立的慈善超市，都要進行法人登記。具備條件但又未登記為法人的慈善超市，要在2014年底之前完成法人登記手續。暫不具備法人登記條件的，可委託有法人資質的社會力量進行運營，或通過加盟、合辦等方式與具備法人身份的慈善超市聯營，條件成熟時，再辦理法人登記手續。
之二：改進運營機制，使社會力量成為慈善超市的運營主體。
改進慈善超市的運營機制，逐步使社會力量成為慈善超市的運營主體，是貫徹十八屆三中全會精神的重要舉措，也是本《意見》的重點內容。《意見》從三個方面提出了要求：在網點選擇方面，要充分依託社區服務中心（站）、現有商業網點等設施，降低建設成本，合理設置慈善超市，完善慈善超市佈局。在舉辦和運營主體方面，鼓勵社會組織、居民自治組織、企業和個人根據自身特點和能力舉辦慈善超市，大膽探索慈善超市運營社會化的新方式、新機制；對現有民政部門舉辦的慈善超市，可採取公建民營、委託管理等方式，交給有資質、有愛心、懂經營、會管理的社會組織、居民自治組織或企業運營。在經營方式方面，要探索慈善超市集群發展道路，鼓勵慈善超市實施開放式經營、連鎖化經營；充分利用互聯網絡技術，借鑒電子商務模式，鼓勵慈善超市開展互聯網營銷。
之三：健全服務功能，拓展慈善超市多元化服務。
《意見》將慈善超市定位為城鄉基層公益慈善綜合服務平臺，突出強調健全四項服務功能，實現慈善超市多元化服務。一是款物募集功能。充分發揮慈善超市作為經常性社會捐助網絡樞紐的作用，引導社會各界進行捐贈。有條件的慈善超市，可按照有關規定由慈善組織設立經常性社會捐助點，配備捐款（物）箱，實行專賬管理。二是困難群眾救助功能。將店內物資直接發放或優惠出售，滿足困難群眾的基本生活需要。受民政部門或慈善組織委託，面向困難群眾提供基本生活物資領取、兌換、憑卡（券）購買等服務。利用店內海報欄、宣傳單（冊）等，開展公益慈善項目的展示推介，方便困難群眾獲取慈善救助信息。三是志願服務功能。依託慈善超市開展志願者招募，開發志願服務項目，設置志願服務崗位，有條件的慈善超市，可在志願者和困難群眾之間搭建對接平臺。四是便民服務功能。在主要履行款物募集、困難群眾救助、志願服務等功能的基礎上，有條件的慈善超市，可面向社會公眾提供商品售賣、彩票銷售、代收代繳公共事業費、居家養老服務等便民服務。特別要説明的是，以政府購買服務的形式，借助成熟商業網點來運作的慈善超市也應採取措施，有效地加載款物募集、志願服務、慈善宣傳等功能。
之四：加強運營管理，不斷提高慈善超市規範化運營水平。
為了進一步提高慈善超市規範化運營水平，《意見》提出了四個方面的要求：一是明確幫扶對象。慈善超市應以民政部門確認的低保對象、低收入群體、農村五保對象、遭遇臨時性困難的群體和支出型貧困群體等為主要幫扶對象。在描述幫扶對象時，《意見》採用了交叉式描述，即將低保邊緣群體、遭遇臨時性困難的群體和支出型貧困群體等有交叉範圍的概念同時列舉，這主要是考慮到各地工作發展不平衡、救助對象的名稱不統一，以增強文件的適用性。二是嚴格款物管理。慈善超市要實行收支兩條線，社會捐贈和經營性收入要隔離管理、分別核算。募得物資要做好消毒、分揀、倉儲、估值、處理。三是堅持陽光運作。慈善超市要及時公佈捐贈款物接收、使用和去向情況，方便捐贈人查詢，並自覺接受媒體和社會公眾監督。四是加強日常管理。慈善超市要在醒目位置懸挂統一的標識，使用統一的捐贈協議，規範開展志願服務，做好消防安全、食品衛生安全和安全生産工作。對利用現有商業網點設立的慈善超市，要嚴格做好授牌工作，實行動態管理。對登記為民辦非企業單位的慈善超市，要加強非營利性監管。
之五：擴大信息技術應用，提高慈善超市信息化管理水平。
為了適應信息技術的蓬勃發展，借助信息技術提高慈善超市管理水平，《意見》專門提出了擴大信息技術應用的要求。有條件的慈善超市，要盡可能地應用現代信息技術，使用專門的財務管理軟體，做到臺賬記錄準確、款物往來清晰。有條件的地區，可依託當地慈善信息平臺，搭建慈善超市之間的捐贈款物管理平臺或物資調配平臺，實現資源統一管理、通盤調配、有效整合。
【保障措施】
做好慈善超市建設工作，既要加強領導、強化支持，又要深化改革、戮力創新，因此，《意見》提出了四項保障措施。
切實加強領導和指導。各地要把加強和改進慈善超市建設工作納入推進民政事業特別是慈善事業發展的重要議事日程，科學謀劃慈善超市佈局，夯實工作力量，安排專門資金，紮實推進慈善超市建設。要加強宣傳和輿論引導，廣泛宣傳慈善超市改革改制的重要意義和工作進展，對需要改革改制的慈善超市，要細緻做好有關人員的教育引導和後續安置工作。要做好需要改革改制的慈善超市的資産管理工作，明確産權歸屬，避免國有資産流失。
完善支持措施。各地民政部門要加大政府購買社會服務力度，每年安排一定比例的福利彩票公益金，爭取一定比例的財政資金，通過委託、承包、採購等方式，支持社會力量建設和運營慈善超市、提供扶貧幫困服務。依法協調財稅部門減免慈善超市有關稅收。積極協調有關部門、單位、街道和社區為慈善超市提供場地支持和用水、用電等方面的優惠。開展慈善超市從業人員的專業培訓，增強其人力資源支撐。
加強監督管理。加強慈善超市規劃設計、設備配置、人員配備和募得物資分類、消毒、折價評估等方面標準的制定和實施。委託第三方對慈善超市開展績效評估，總結推廣運營好、績效高的慈善超市經驗，督促整改運營差、績效低的慈善超市。民政部已將各地慈善超市運營績效情況納入年度重點工作評估。
探索捐贈物資再生加工。積極推進以廢舊衣物為主的捐贈物資再生加工工作，探索建立高效的社會捐助體系和合理的利益分配機制，利用再生加工産業的發展支持慈善超市建設。根據國家統一安排，在部分地區開展捐贈物資再生加工試點。
【配套措施】
任何一個行業的發展，都不是單獨一個文件可以解決的問題；慈善超市的創新建設也是一項系統工程。《意見》的出臺將為慈善超市的發展定下基本框架，在此基礎上，我們擬就慈善超市註冊登記、規範管理、標準制定等繼續制定有關的配套文件，還將加強與有關部門、系統的合作，以推動慈善超市更好地發揮扶貧濟困積極作用。
