建設節水型社會 保障經濟社會可持續發展
水利部部長 汪恕誠

    十六屆五中全會強調要加快建設資源節約型、環境友好型社會，節水型社會建設是其重要組成部分。建設節水型社會是解決我國水資源短缺問題的根本出路，是一場深刻的社會變革和制度創新，需要全社會的共同努力。

    一、建設節水型社會是解決我國水資源短缺問題的根本出路

    １．我國水資源的主要特點

    第一，水資源人均佔有量很低。我國淡水資源總量約２．８萬億立方米，居世界第六位。按照２００４年人口計算，人均水資源佔有量為２１８５立方米，不足世界平均水平的１／３。

    第二，降水年內年際變化大。北方地區汛期４個月徑流量佔年徑流量的比例一般在７０％—８０％，南方地區汛期４個月徑流量佔全年的６０％—７０％。

    第三，水資源空間分佈不均。全國年降水量的分佈由東南的超過３０００毫米向西北遞減至少於５０毫米。長江流域以北地區耕地佔全國的６０％、人口占４６％、ＧＤＰ佔４４％，而水資源僅佔１９％。其中黃河、淮河、海河流域是我國水資源最緊缺的地區。

    第四，受全球性氣候變化等影響，近２０年來我國北方地區水資源明顯減少。其中海河區地表水資源量減少４１％、水資源總量減少２５％。北方部分流域已從週期性的水資源短缺轉變成絕對性短缺。

    ２．我國缺水問題突出

    按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全國缺水量將近４００億立方米，農村有３．２億人飲水不安全，有４００余座城市供水不足，比較嚴重缺水的有１１０座。北方大多數河流水資源開發利用超出水資源承載能力，一些地區靠大量擠佔生態和環境用水，來維持著經濟社會發展的用水需求。全國地下水超採區面積從上世紀８０年代初的８．７萬平方公里擴展到１８萬平方公里，引起嚴重的生態問題。一些生態嚴重惡化的地區，河流斷流、湖泊乾涸、濕地萎縮、綠洲消失。

    ３．我國用水浪費嚴重

    農業用水方面，我國平均單方灌溉水糧食産量約為１公斤，世界先進水平的國家（如以色列）達２．５—３．０公斤。節水灌溉面積佔有效灌溉面積的比例為３５％，先進國家一般為８０％以上。灌溉水有效利用系數為０．４—０．５，以色列在０．７—０．８之間。

    我國工業水重復利用程度較低。２００４年，萬元ＧＤＰ用水量３９９立方米，約為世界平均水平的４倍；萬元工業增加值用水量１９６立方米，發達國家一般在５０立方米以下；工業用水重復利用率約為６０％—６５％，發達國家一般在８０％—８５％以上。

    生活用水方面，公眾節水意識有待提高，節水器具使用率普遍偏低。此外，我國海水利用和再生水利用水平較低。

    我國一方面嚴重缺水，另一方面水資源利用方式粗放，用水效率不高，浪費嚴重。要從根本上解決這些問題，必須建設節水型社會，這是保障我國經濟社會可持續發展的必然選擇，其意義絕不亞於三峽工程、南水北調工程。

    二、節水型社會的本質特徵和實現途徑

    １．節水型社會建設的核心是制度建設

    節水型社會的本質特徵是建立以水權、水市場理論為基礎的水資源管理體制，形成以經濟手段為主的節水機制，建立起自律式發展的節水模式，不斷提高水資源的利用效率和效益，促進經濟、資源、環境協調發展。建設節水型社會是對生産關係的變革，是制度建設，是一場革命。

    節水型社會和通常講的節水，都是為了提高水資源的利用效率和效益，但傳統的節水更偏重於節水的工程、設施和技術等措施，偏重於發展節水生産力，主要通過行政手段來推動，而節水型社會主要通過制度建設，注重對生産關係的變革注重經濟手段的運用。

    節水型社會制度建設要解決的是全社會的節水動力和節水機制問題，使得各行各業、社會成員受到普遍的約束，需要去節水；使得全社會能夠獲得制度的收益，願意去節水，使節水成為用水戶自覺、自發的長效行為。

    ２．節水型社會的實現途徑

    （１）明晰初始水權。初始水權是國家根據法定程序明晰的水資源使用權。由於水資源是以流域為單元，因此首先要根據流域的水資源規劃，進行流域初始水權的分配，再確定各區域的用水權指標。在各流域或區域分配初始水權時，要保證生態用水和環境用水需求，並注意保留一部分用水權指標，作為經濟社會發展的水資源儲備。如黃河，多年平均徑流量為５８０億立方米，初始水權分配時，首先要扣除２１０億立方米的河道內生態和環境用水，剩下的３７０億立方米才是可用於分配給沿黃省區的水權。

    （２）確定水資源宏觀總量與微觀定額兩套指標體系。水資源的宏觀總量指標體系用來明確各地區、各行業乃至各單位、各企業、各灌區的水資源使用權指標，實現宏觀上區域發展與水資源承載能力相適應。例如，根據國務院的黃河分水方案，寧夏擁有４０億立方米的黃河初始水權，這就是寧夏總的水資源宏觀控制指標，寧夏再把這個總量指標層層分解下去，層層都有指標，這就是總量控制。

    水資源的微觀定額指標體系用來規定單位産品或服務的用水量指標，通過控制用水定額的方式，來提高水的利用效率，達到節水目標。如寧夏對７４個行業、１０９項工業産品，制定了用水定額標準。

    （３）綜合採用法律措施、工程措施、經濟措施、行政措施、科技措施，保證用水控制指標的實現。要特別注重經濟手段的運用，最重要的是制定科學合理的水價政策，“超用加價，節約有獎，轉讓有償”，充分發揮價格對促進節水的杠桿作用。

    （４）用水戶參與管理。這套制度能否有效運轉，公眾的參與是非常必要的。如成立用水戶協會，參與水權、水量的分配、管理、監督和水價的制定。用水戶協會要實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。在寧夏引黃自流灌區，通過用水戶（村民）直接選舉的辦法，産生了９０５個用水戶協會，發揮了重要作用。

    （５）制定用水權交易市場規則，建立用水權交易市場，實行用水權有償轉讓，實現水資源的高效配置。初始水權分配後，對新增用水需求，主要通過水權交易市場，進行用水權的有償轉讓來解決。這樣，買賣雙方都會考慮節水，社會節水的積極性被調動，水資源的使用就會流向高效率、高效益的領域。例如，２００３年以來寧夏、內蒙古進行了“農業轉工業”的水權有償轉換實踐探索，由工業項目業主投資建設引黃灌區節水改造工程，把農業節約下來的水量指標用於滿足工業項目新增用水需求，初步實現了工農業發展和生態保護的多贏。

    ３．節水型社會建設中應注意的幾個問題

    （１）要發揮政府的主導作用。主要有：建設節水型社會的政策支持和資金支持；根據水資源承載能力，調整經濟結構和産業結構，分配初始用水權；制定科學的水價形成機制和公平的水市場交易規則，監督水權交易；保障公民，特別是弱勢群體基本生活用水的權利和用水安全；保障生態用水和環境用水等等。

    （２）無論是缺水地區，還是豐水地區，都要建設節水型社會。這是因為：第一，粗放的用水方式是粗放的經濟增長方式的表現，節水型社會建設是為了降低發展成本。第二，節水就是減污，如果不搞節水，就會産生大量污染。節水是為了減少污水處理成本。豐水地區和缺水地區建設節水型社會，目的都是為了提高水資源的利用效率和效益，都是為了促進科學發展。所不同的是：缺水地區的水權分配受控于“宏觀控制指標”；可以充分利用水權交易市場，實現水資源的優化配置。豐水地區的水權分配取決於“微觀定額指標”；注重發揮水價的調節作用，實現水資源的高效利用。

    （３）要把節水與治污結合起來。節水與防污是緊密結合在一起的。節水需要分析水資源承載力，防污則需要分析水環境承載力。水環境承載能力指的是在一定的水域，其水體能夠被繼續使用並仍保持良好生態系統時，所能夠容納污水及污染物的最大能力。水資源承載力體現在水的使用權上，水環境承載力體現在排污權上，在發放取水許可證的同時，必須研究和認定排水的許可。要建立宏觀控制、定額指標兩套指標，前者是根據水功能區劃，確定水域的納污能力，確定某一區域工業、農業、生活污染控制總量，後者是衡量每個排污單元的排污標準。水權可以交易，排污權也可以交易，從而形成企業保護水環境的激勵和約束機制。

    三、節水型社會建設需要全社會的共同努力

    １．黨中央、國務院高度重視節水型社會建設，作出了一系列重大部署

    ２０００年，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，首次提出建立節水型社會。２００２年的《水法》明確規定：“國家厲行節約用水，大力推行節約用水措施，發展節水型工業、農業和服務業，建立節水型社會”。２００５年３月１２日，胡錦濤總書記在中央人口資源環境工作座談會上指出，要把建設節水型社會作為解決我國乾旱缺水問題最根本的戰略舉措。十屆人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出，要建設資源節約型和環境友好型社會。

    ２．各地進行了一系列實踐探索，節水型社會制度正在建設

    ２００１年３月，水利部確定甘肅省張掖市為全國首家節水型社會建設試點，目前已確立國家和省級節水型社會建設試點１００多個。張掖市已經初步形成了“總量控制、定額管理、以水定地（産）、配水到戶、公眾參與、水量交易、水票流轉、城鄉一體”的節水型社會建設運行機制和體制，試點取得明顯成效，積累了寶貴經驗。開展了水資源綜合規劃，為全國範圍內初始水權的分配奠定了基礎。有２２個省（自治區、直轄市）發佈了用水定額，依法推行用水總量控制和定額管理制度，嚴格執行取水許可制度。許多缺水城市對超計劃用水實行累進加價收費，以經濟手段促進節水取得了突破性進展。

    ３．節水型社會建設的目標和主要任務

    未來１５年將是我國節水型社會建設的關鍵時期，主要目標是：

    到２０１０年，水資源利用效率和效益明顯提高，萬元ＧＤＰ用水量年均降低６％以上；全國農業灌溉水有效利用系數從０．４５提高到０．５，全國農業灌溉用水基本實現零增長；工業萬元增加值用水量從１７３立方米降到１１５立方米以下；服務業用水效率接近同期國際先進水平。到２０２０年，初步建成與小康社會相適應的節水型社會，力爭實現經濟社會發展用水零增長，在維繫良好生態系統的基礎上實現水資源的供需平衡。

    節水型社會建設的主要任務是建立三大體系：一是建立與用水權管理為核心的水資源管理制度體系。建立政府調控、市場引導、公眾參與的節水型社會管理體制。建立和完善包括用水總量控制和定額管理、水權分配和轉讓、水價等在內的一系列用水管理制度。二是建立與區域水資源承載能力相協調的經濟結構體系。實現從“以需水能力定供水能力”到“以供水能力定經濟結構”的轉變。三是建立與水資源優化配置相適應的節水工程和技術體系。

    ４．共同努力建設節水型社會

    第一，政府要發揮主導作用。要把建設節水型社會作為各級政府的任期目標，建立健全水資源節約責任制，做到層層有責任，逐級抓落實。要編制好節水型社會建設規劃，抓好試點，到２０１０年，初步建成一批國家級節水型社會試點和示範區。要加大政策支持力度，健全法規體系，制定完善嚴格的産業準入標準和節水標準；實行階梯制水價制度和超計劃、超定額用水收費制度，推進農業用水價格改革；積極推行有利於水資源節約和保護的財稅政策。要拓寬投融資渠道，加大投入力度。

    第二，社會公眾要發揮主力軍作用。節水型社會建設與我們每個人都息息相關，需要社會公眾的廣泛參與。要進一步提高公眾對我國水情的認識，增強節水意識。要積極參與節水型社會建設的規劃、政策制定，主動配合實施。要倡導文明的生産和消費方式，形成良好的用水習慣，建設與節水型社會相符合的節水文化。

    水資源是關係我國經濟社會可持續發展的戰略資源。面對我國水資源短缺的嚴峻形勢，水利工作者必須肩負起兩個使命：一是通過水利發展，不斷滿足經濟社會對水的需求；二是轉變水利發展模式，建設節水型社會，推動經濟增長方式的轉變。讓我們行動起來，為建設資源節約型和環境友好型社會而不懈努力！