“十五”期間，我國經濟發展的各項指標大多超額完成，但環境保護的指標沒有完成。環境污染加劇，除受工業化快速發展影響外，也與我國現行的環保政策有很大關係。要完成“十一五”提出的環保目標，我們就必須改變目前無償或廉價的環境使用制度，推進環境有償使用制度改革，努力構建環境保護新機制。

    無償或廉價的環境使用制度已走到盡頭

    我國現行環保經濟政策主要存在以下三方面問題。

    一是排污權無償取得以及較低的排污費徵收標準，使得環境被廉價甚至無償使用。在我國現行管理模式下，企業獲取排污權主要是通過申請排污許可證的方式實現的。由於是以行政授予的方式向企業發放排污許可證，企業以零成本拿到了排污權，環境資源被無償佔有。而從排污費的角度看，我國現行排污費徵收標準仍然偏低，與環境的真實成本或環境治理所需的資金相比差距很大。據環保部門綜合測算，目前這種標準僅相當於治污成本的20％左右。這客觀上使得一些企業寧願繳納排污費，也不願意治理污染。

    二是“先排污，後收費”的排污費徵收方式，使政府處於被動局面，難以約束企業珍惜環境。目前的排污費徵收是一種事後行為，即企業污染在先，排污費徵收在後。這樣造成環保部門十分被動，無法對所有企業或企業的全部生産行為實施有效監督，也難以形成對企業的有效約束機制。

    同時，這種方式還將環保的責任過多地轉嫁給了政府。一是政府為了徵收排污費，需要維持龐大的徵收隊伍，設立監督機構。二是企業繳納排污費後，大多數企業實際上就不再承擔污染治理的責任，這一責任最終落到了政府的頭上。這使得政府不得不額外增加支出來治理企業生産中造成的環境污染。近年來，中央財政在“三河三湖”就投入了上百億元治理資金，而企業不僅沒有進行實質性的投入，還在繼續污染環境，形成了一個“企業污染，政府治理”的惡性循環。

    三是環境違法處罰標準過低。就超標排污處罰而言，我國僅在大氣污染防治法中規定，超過國家和地方標準向大氣排放污染物的，由所在地縣級以上環保部門處最高10萬元的處罰。而根據行政處罰法第二十四條“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規定，即使企業向大氣違法排污，原則上最高也就接受10萬元的處罰了事。據環保部門測算，高污染企業每噸廢水的治理成本一般在1.2元～1.8元，每日偷排的凈收益往往能達到幾十萬元，這使得一些企業寧願認罰也不願採取措施防治污染。

    可見，目前這種無償或廉價的環境使用制度，實際上已導致了企業造成的環境污染成本被“社會化”或“外部化”，企業缺乏珍惜環境的內在壓力和動力，儘管政府環境保護的投入逐年增加，但企業造成的污染卻沒有得到根本遏制，環境質量沒有得到顯著改善。因此，解決環境問題，就必須進行環境使用制度改革。

    建立環境有償使用制度已成當務之急

    推進環境有償使用制度改革，要將建立排污權有償取得和交易制度作為工作重點之一，通過引入市場機制，督促企業將環境成本納入企業生産成本並進入産品或服務的價格，盡可能實現環境外部成本內部化，社會成本企業化。

    第一，要進一步通過立法明確污染物“總量控制”的原則，使之成為我國所有污染物排放管理的基本原則。污染物“總量控制”不僅是遏制環境質量進一步下降的有力手段，也是排污權有償取得和排污權交易的重要前提，是市場機制在環境保護中發揮作用的制度保障。為此，“總量控制”的污染物排放原則應當寫進環境保護法。當前，我們要以《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》為政策依據，認真總結淮河等重點流域和電力等行業“總量控制”的實施情況，力爭儘快出臺總的污染物“總量控制”實施辦法及配套政策。

    第二，要改變排污許可證的行政授予方式，通過完善排污許可證制度，逐步實現排污權有償出讓。

    一是要擴大污染物許可證管理的範圍，不僅對污水、二氧化硫等重點污染物，對所有污染物的排污行為，均要實行許可證管理。二是要改變許可證的行政授予方式，採取招標、拍賣或政府定價等方式有償出讓。當前，要抓住“十一五”開局的大好時機，爭取在污水和二氧化硫排放權上首先實現有償出讓。三是政府有償出讓排污權給企業，要形成排污權的一級市場。政府必鬚根據每一個時期經濟發展和環境容量現狀，合理出售排污權，通過一級市場實施對環境容量的宏觀調控。

    第三，要認真總結排污權交易試點經驗，擴大試點範圍。排污權交易是引入市場機制優化環境資源配置，提高環境使用效率的有效措施。企業有償取得排污權後，必然産生珍惜環境、減少排污權使用即減少排污的內在動力和壓力，從而促使企業自覺採用循環經濟的生産方式或通過科技創新和技術改造減少污染物排放，進而勢必形成排污權的剩餘，這既為排污權交易夯實了基礎，同時也進一步提出了排污權交易的需要。因此，要進一步建立和完善相關配套政策，擴大排污權交易試點。

    為推動排污權交易市場的健康發展，我們應重點做好以下工作：一是加快制定有關配套辦法和政策，建立排污權交易的法律體系；二是通過立法等手段，加快交易市場的建立和完善，有效制止濫用和非法轉讓排污權，杜絕蓄意囤積居奇等擾亂市場的買賣行為，要對超標排污進行嚴厲處罰，通過這些措施確保排污權在二級市場上能夠正常交易；三是政府可以通過組建專業的排污權仲介機構，建立相關的信息網絡系統等措施，為交易各方提供供求信息，提高交易的透明度，降低排污權交易費用。此外，政府部門應建立相應的激勵機制,對積極減少排放、積極出售排污權的企業從資金、稅收等方面予以扶持。排污企業破産或被兼併，政府應該鼓勵排污權作為企業資産進入破産或兼併程序。

    第四，按照公共財政原則，加強環境監測、環境標準、環境執法能力建設，為環境有償使用提供保障措施和制度環境。一是要建立健全環境法規和標準體系。當前，應儘快開展環境保護法的修訂工作，通過認真評估環境立法和各地執行情況，完善環境法律法規。要建立和完善環境技術標準體系，科學確定環境基準，努力使環境標準和環保目標相銜接。二是要加強環境監測能力建設。三是要加強監管和執法能力建設。

    環境有償使用制度改革，涉及的主要是政府和企業之間利益的調整，所以財政收入政策、支出政策、稅費政策等財政政策的調整和改革是該項改革的重要內容。為儘快推進改革，必須加大財政政策改革力度，推行有利於環境保護的財政政策，進一步推進環境保護新機制的建立和完善。