新華社杭州７月　日電（記者 方益波）目前全國很多城市正在大幹快上的城市建設項目，資金都是來自賣地生財的“土地財政”。越來越嚴厲的調控政策不僅給“發熱”的樓市吹來了陣陣寒風，而且給這種依靠土地和房産支撐起來的“經營城市”思路敲響了警鐘。不少城市已經拉開架子撐起“大場面”的“新城區”建設之類大型項目，如同每一個老百姓關心的房價一樣，正在經受政策嚴峻的考驗。

從“半壁江山”到“準備過緊日子”

    在過去的相當長時間內，包括杭州在內的不少城市地方財政收入對房地産及其相關産業的依賴度非常高。據杭州市地稅部門預測，隨著國家調控力度的加大，這個房地産業一度熱鬧火爆的城市２００６年的房地産行業地稅稅收預計減收將達１４．３１億元，下降達２５．１４％，“前景”堪憂。

    西湖區是杭州近年來房地産開發較為集中的城區。在“調控”的聲聲警鐘中，該區地方財政由早些年的好日子跌到如今的尷尬處境，“新舊兩重天”尤其明顯。作為西湖區的支柱産業，房地産佔２００４年全區地方財政收入的份額高達５４％，構成“半壁江山”。

    在２００５年的統計中，西湖區地方財政收入總體增幅和營業稅等主體稅種增幅，和往年相比産生了較大回落。該區負責人承認，最主要的原因就是受宏觀調控影響，從２００４年到２００５年，房地産業地方財政收入增幅由５５％降至９％，所佔份額從５４％降至４６％；營業稅增幅從３０％降至２％以下，佔地方財政收入份額從５５％降至４６％。

    今年一季度的統計表明，西湖區房地産企業入庫稅收同比下降達４５．１％。受此影響，西湖區的地方財政收入同比下降１０．２％。

    杭州全市的情況也不容樂觀。一季度，近年房産開發量較大的濱江區、上城區房地産企業入庫稅收同比分別下降２７．１％和１６．２％。杭州市房地産企業入庫稅收為２３．１４億元，下降１３．２％，導致杭州市財政收入增幅出現較大回落。市財政負擔壓力增大，一季度全市財政支出增幅高於收入增幅９．５個百分點，市本級更高出１９．６個百分點。

    財政收入的減少令很多城區感到頭疼，有的財政局長抱怨“區財政快成了吃飯財政了”，有的城區要求一年內暫停手提電腦、數碼相機等電子用品的採購，部門預算總體保持零增長，“準備過緊日子”。

從“以小搏大”到“釜底抽薪”

    最近一些年來，在很多地方流行一種“經營城市”的思路，其操作模式為，先由政府“做地”，推出一個概念，然後整理出一塊土地拍賣，賣地所得再用於搞當地的建設。該區塊經過建設後升值，帶動地價上漲，政府又可以通過賣地獲得更多的財政收入，由此形成“良性循環”。“不花政府一分錢，萬丈高樓平地起”，這一直是不少城市領導津津樂道的“經營城市”之經驗。

    杭州近年的很多大型建設項目就是通過這種方式，實現了“以小搏大”。比如京杭大運河綜合保護工程，計劃總投資超過２００億元，但財政只投５億元啟動資金，其餘都將通過市場手段來籌措。杭州的運河指揮部就是一個融資機構。具體做法就是圍繞“運河申遺”加大對運河的保護和沿線文物遺跡的恢復，這些“做地”工作將使得運河邊的土地大大升值，政府拍賣這些土地後，就能籌措資金再投入保護工程，由此形成保護和開發的“良性循環”。杭州市有關負責人告訴記者，通過這種“經營城市”的思路，將把運河打造成杭州的“塞納河”。在過去，住在運河邊是受罪，因為河水很臭，住家都不敢開窗，坐船有“聞到臭，到杭州”之説；在將來，“運河邊的房子”就意味著財富和身份。

    杭州目前由市投資控股公司為運河指揮部擔保貸款５億元，用於“做地”投入。該工程計劃將運河邊的“杭汽發”等企業廠房搬遷，出讓地塊，土地出讓金全額返還運河指揮部，用於運河綜合整治和保護開發。

    這樣的思路頗為巧妙，符合杭州近些年來在類似運作上達到“多贏”的思路軌跡。但是有關專家指出，歸根到底，這些運作還是脫不出賣地生財的窠臼。土地畢竟是一種有限的資源，本屆政府搞建設靠賣地，以後的歷屆政府，是否還能有足夠的土地來撐起宏圖偉業呢？

    國務院發展研究中心的一份調查報告指出，在現行分稅制下，增值稅的７５％上繳中央，２５％留給地方，使得像浙江這樣的經濟發達地區，儘管財政收入大幅增長，但地方財政收入在總收入中的比重不高。相比之下，由城市擴張和土地佔用帶來的稅收，包括建築業和房地産業的營業稅和所得稅及耕地佔用稅等則全部由地方享有。“攤大餅”式的城市擴張因此成為地方政府擴充稅源的最有效途徑。

    在浙江不少地方，土地出讓金已經成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。調查表明，２００３年紹興縣的土地出讓金收入為１９．２億元，佔預算外收入的６９．３％；金華市的土地出讓金收入為２０億元，佔預算外收入的５８％；義烏市的土地出讓收入金為１５億元，佔預算外收入的６０％。

    要“城市化”，要搞建設，就需要錢，錢從哪來？土地徵用、房産建築，這是地方政府可以掌控的巨大資源。這種制度上的原因正是賣地生財、“經營城市”的動力所在。

要從制度上提升“經營城市”的境界

    有專家指出，這種依靠賣地生財的“經營城市”模式存在巨大的金融風險和政策風險。各地大規模的城市基礎設施投資，主要資金都是來自以土地為抵押品的貸款，城市基礎設施投資對金融的過度依賴加大了政府的財政風險。而且這些政府背景的貸款很容易受到宏觀政策影響，發生大的波動。

    從過去四五年的經驗可以看出，在房地産市場被看好，地價穩步上漲的情況下，土地很容易受到企業的爭搶而拉升價格。政府可以獲得大筆的財政收入，城市建設所需的資金可以通過土地出讓收入歸還銀行貸款。“賣地生財”的“經營城市”模式所隱含的問題在紅火局面下是顯示不出來的。但是在最近一二年的宏觀調控下，這種模式的隱患已經出現。

    有數據表明，浙江全省縣以上政府財政債務已高達８００億元。在宏觀調控縮緊土地和信貸閥門後，浙江不少城市的土地出讓金收入急劇萎縮，有些地方已經出現經營性用地招拍挂低於底價，政府土地出讓收入銳減的嚴峻局面。土地出讓收入不足以歸還貸款時，應由政府財政兜底，但這些地區的政府貸款已超過了地方財政收入。前些年已經攤開的城市“大餅”一下子缺少了後續供應的“麵粉”，面臨“煎糊”危機。不少在建的“新城區”等項目投資資金吃緊，已經成功運營了多年的所謂“經營城市”面臨巨大的財政風險。

    不少專家認為，從根本上解決土地財政的問題，使“經營城市”走出賣地生財的模式，一方面有賴於財政體制在事權與財權相一致原則上進一步深化改革，另一方面，必須從制度上打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色。變“投資性政府”為“服務性政府”，地方政府不作為城市投資的主導者，而是作為公共服務的提供者，形成多元化的城市公共投資機制，才能真正提升城市“經營”的境界。（完）