我國民主政治建設的重大進步

民政部部長 李學舉

    胡錦濤總書記在紀念黨的十一屆三中全會召開30週年大會上的重要講話中指出，30年來，“我們大力發展社會主義民主政治，人民當家作主權利得到更好保障”，“基層群眾自治制度日益完善”。回顧改革開放的偉大歷程和輝煌成就，應當特別關注我國基層民主政治建設的巨大變革和偉大成就。億萬城鄉居民群眾親身參與了民主實踐活動，在豐富多彩的民主實踐中提升了民主素質和對民主的認知。

    一、基層群眾自治制度是我國改革開放偉大實踐的産物

    黨的十一屆三中全會後，我國農村率先發起了革命性變革，以“大包乾”為主要形式的家庭聯産承包責任制迅速席捲全國。農民獲得了生産經營自主權，農戶成為相對獨立的經營主體和利益主體。億萬農民以前所未有的熱情關注自己的切身利益，關注村中事務的管理，迫切希望用政治上的民主權利來保障經濟上的自主權利。在這種歷史背景下，廣西羅城縣、宜山縣（現已改為宜州市）的一些鄉村，村民群眾自發選舉建立了村民委員會。這一新生事物立即得到當地黨委和政府的支持，也受到黨中央、國務院和全國人大常委會的高度重視與充分肯定。

    1981年6月，黨的十一屆六中全會通過的《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確提出，要把“在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主”，作為逐步建設高度民主的社會主義政治制度的內容之一。

    1982年9月，黨的十二大對發展基層民主的選擇給予了進一步肯定，指出：“社會主義民主要擴展到政治生活、經濟生活、文化生活和社會生活的各個方面，發展各個企業事業單位的民主管理，發展基層社會生活的群眾自治。”

    1982年12月修改《憲法》時，全國人大第一次把農民創造的“村民委員會”和城市居民委員會這種組織形式寫進了憲法，並明確規定：城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。

    此後，黨的歷次全國代表大會都對我國的基層民主政治建設尤其是城鄉基層群眾自治給予了高度重視和深刻闡述，逐步明確了推進我國民主政治建設的發展路徑和優先發展基層群眾自治的要求。黨的十三大提出，要促進“基層民主生活的制度化”。黨的十四大提出，要“加強基層民主建設，切實發揮職工代表大會、居民委員會和村民委員會的作用”。黨的十五大提出，要健全基層民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業。黨的十六大提出，擴大基層民主是發展社會主義民主的基礎性工作，並明確把基層民主概括為農村村民自治、城市居民自治和企事業單位的民主管理三個方面。黨的十七大第一次把基層群眾自治制度作為我國社會主義民主政治建設四項重要制度之一，進一步提出要把發展基層民主作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進，保障人民享有更多更切實的民主權利。

    二、四個民主：億萬城鄉居民群眾的民主實踐

    我們黨對人民群眾的民主實踐作了高度精闢的提煉和概括，即“四個民主”：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

    民主選舉是基層群眾自治的前提。最早引起社會關注的是民主選舉村委會幹部。農民群眾在實踐中創造了“海選”、“無候選人選舉”、“自薦海選”等方式，實現了村民委員會幹部由過去的組織任命到由群眾民主選舉産生的過渡，並逐步走上規範化、制度化、程序化的軌道。受農村村委會選舉的影響，各地對城市社區居委會選舉制度也進行了大膽的探索和嘗試。

    民主決策是基層群眾自治的關鍵。所謂民主決策，是指涉及全體村（居）民利益的事項，由村（居）民群眾遵照一定的程序集體討論，按照多數人的意見作出決定。而所作出的決定，全體人員必須共同遵守。在村民自治實踐中，農民群眾創造了村民代表會議、村務大事村民公決、劃片召開村民會議等方式，以增強民主決策的效果。在城市居民自治實踐中，居民群眾創造了民主聽政、議事協商、網上投票等方式，廣泛參與社區事務的管理。

    民主管理是基層群眾自治的根本。所謂民主管理，就是發動和依靠村（居）民群眾，共同管理村（社區）內事務。廣大村（居）民通過召開會議、制定規約章程、開展議事協商、網上論壇等方式，實現自我管理、自我約束，從而達到自治的目的。

    民主監督是基層群眾自治的保證。所謂民主監督，就是通過村（居）務公開、民主評議村（社區）幹部和村（居）委會定期報告工作等形式，由村（居）民監督村（社區）中重大事務，監督村（居）委會工作和村（社區）幹部行為。民主監督的重點是村（居）務公開，凡是村（社區）裏的重大事項和村（居）民普遍關心的問題，都應向群眾公開。

    三、我國城鄉基層群眾自治的偉大成就

    目前，城鄉基層群眾自治已成為我國城鄉基層社會的一項基本政治制度，在建設中國特色社會主義進程中發揮著愈益重要的作用。

    基層自治組織不斷健全，居民群眾參與管理、反映訴求的渠道逐步拓寬。在城鄉基層，社區自治組織基本實現了全覆蓋。截至2007年底，全國設有村委會61萬多個，村委會成員265.7萬人，設有居委會8萬多個，居委會成員45.4萬人。全國絕大多數村（居）委會都設立了人民調解、治安保衛、公共衛生等下屬委員會。近年來，城鄉基層還出現了一些新型社會組織，在管理基層公共事務、服務居民群眾、維護居民合法權益等方面發揮了重要作用。在農村，農民專業合作經濟組織大量涌現，全國約有15萬個，成員總數達到2363萬戶，約佔全國農戶總數的9.8％。在城市，各種類型的社區民間組織得到培育和發展。目前，全國76%的社區建立了志願者組織、68%的社區建立了殘疾人組織、72%的社區建立了老年人組織。

    民主管理制度日趨完善，城鄉社區的自治功能逐步增強。城鄉村（居）民自治制度基本建立，較好地保障了村（居）民管理基層公共事務和公益事業的民主權利。社區建設在城市全面鋪開，並逐步向小城鎮和農村延伸，城鄉社區的管理服務功能逐步增強。村委會直接選舉起步較早，最多的已進行了9屆，最少的也進行了3屆，已基本實現制度化、規範化、程序化，目前全國95％以上的村委會已全部依法實行了直接選舉。居委會直接選舉的範圍逐步擴大，有22％的居委會實行了直接選舉。經常性民主活動普遍開展，民主決策程序逐步規範，涉及村（居）民利益的重大事項，基本上都能通過民主決策程序讓廣大村（居）民討論決定。全國35％的村每年都召開村民會議，57％的村每年都召開1次以上村民代表會議，50％的村莊或社區制定了自治章程或者居民公約。村務公開制度普遍推行，群眾可以通過民主評議、任期或離任審計、辭職罷免等制度監督和約束村（居）委會幹部，對幹部實行有效監督。

    城鄉居民群眾經受了民主鍛鍊，參與民主管理的積極性逐步提高。據統計，各地村委會選舉的參選率都在80％以上，許多地方在90％以上，居委會選舉的參選率也逐步提高。在選舉中，“海選”方式被廣泛採用，並在實踐中創造了“候選人自薦海選”等方式。在民主決策中，一些地方創造了設立村民代表會議主席、強化村民代表會議職能的做法，一些地方創造了“村務大事村民公決”的辦法，有效保障了村民群眾的決策參與權。為加強對村幹部的監督，一些地方設立了村務監督委員會，監督村幹部的工作。為克服居民群眾聯絡鬆散、參與積極性不高的問題，一些地方在城市社區創立了協商議事會、居民論壇、網上投票等方式，保障居民群眾的民主權利。基層民主猶如一所民主的“大學校”、“培訓班”，廣大居民群眾在一次次民主實踐活動中經受了鍛鍊，民主意識、法律意識不斷增強，參與管理、依法維權的能力不斷提高。

    基層黨組織建設得到鞏固和加強，黨對基層工作的領導逐步改善。黨在城鄉工作的覆蓋面不斷擴大。農村實現了一村一黨組織，有的地方還根據産業結構調整把支部建在協會和村民小組。城市把黨組織建在社區，組建率達到98.5%，加強對社區離退休黨員、流動黨員、下崗黨員的管理和服務。廣大黨員幹部逐步適應基層民主建設的需要，經受了民主的考驗和鍛鍊，工作方式、工作方法逐步改變，“兩推一選”或“公推直選”普遍推行，基層黨組織的群眾基礎增強，威信提高。越來越多的村（居）委會幹部，經過黨組織的考察培養，被吸收進黨組織中來。

    四、健全和完善基層群眾自治制度的基本經驗

    改革開放30年來，我國城鄉基層群眾自治積累了許多經驗。概括起來，主要有四條基本經驗：

    一是始終堅持黨和政府主導。在推進基層民主過程中，黨和政府始終發揮著主導作用。無論是制度設計、法律制定，還是組織實施、規範要求，都是在黨和政府的堅強領導與有力推動下進行的。沒有黨和政府的高度重視與堅強領導，發展基層民主就不可能寫進憲法，相關法律法規和政策就不可能出臺，城鄉基層民主就不可能健康有序發展。堅持黨和政府在推進基層民主中的主導，是基層民主健康發展的政治保證，也是加強和改善黨的領導、轉變黨的執政方式的客觀需要。

    二是始終堅持法律法規政策先行。把發展城鄉基層民主與推進依法治國基本方略、健全法制緊密結合，納入法制軌道，是黨和政府推進基層民主始終如一的方針。改革開放後，我們黨首先確立了代表制民主與基層直接民主相結合的民主政治建設方針。1982年，發展基層民主被寫進了新修訂的憲法。之後，又相繼制定了《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》，各地也相繼制定和完善了村民自治的配套法規，把城鄉居民群眾管理基層公共事務和公益事業的民主權利通過法律和制度固定下來，使之法律化、制度化、規範化，不受任何組織和個人侵犯與剝奪。在發展基層民主實踐中，堅持以制度建設為根本，保障廣大城鄉居民群眾依照法律規定的程序和步驟行使民主權利，開展自治活動，有力保障了基層民主的健康發展。

    三是始終堅持居民群眾的主體地位。堅持和維護廣大居民群眾的主體地位，是推進基層民主建設的一項重要原則。在民主實踐中，各地始終把維護廣大居民群眾的合法權益作為各項工作的出發點和落腳點；尊重群眾的首創精神，尊重基層的創造，並不斷把群眾的創造上升為政策和法律；把居民群眾的需求作為第一信號，把居民群眾的參與作為第一動力，把居民群眾滿意與否作為檢驗工作的第一標準，從而保持了我國城鄉基層民主的巨大活力和持久動力。

    四是始終堅持與我國經濟社會發展相適應。各地在發展基層民主過程中，始終以推動和保障黨的中心工作以及經濟社會發展為目標，以人民群眾公共生活需要為動力，與整體的政治和經濟發展相適應，始終在社會主義民主政治建設的總體框架內，有秩序、有步驟、循序漸進地加以推進。農村村民自治制度是與家庭聯産承包責任制相適應的，城市社區居民自治制度是與城市經濟體制和管理體制改革、推進社區服務和社區建設相適應的，企業民主管理制度是與企業改革、建立現代企業制度相適應的。改革開放以來的實踐證明，我國民主政治建設始終與經濟社會發展相適應，是完全符合我國國情的，是正確的。