深化醫藥衛生體制改革 儘快實現人人享有基本醫療衛生服務

中共衛生部黨組書記、副部長 張茅

    《中共中央國務院關於深化醫藥衛生體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）以及國務院關於《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009—2011年）》（以下簡稱《實施方案》）相繼發佈，這是我國醫藥衛生事業改革發展史上具有里程碑意義的大事。文件明確了我國未來一個時期醫藥衛生體制改革的目標、任務、基本框架和政策措施，特別是部署了未來三年改革的重點任務和工作安排，對於推動我國醫藥衛生體制改革不斷深化，逐步解決人民群眾“看病難、看病貴”問題，實現黨的十七大提出的“2020年人人享有基本醫療衛生服務”的戰略目標，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

    一、深化醫藥衛生體制改革是當前我國經濟社會發展的必然要求

    黨和政府歷來高度重視醫藥衛生事業，始終把保護和增進人民健康作為社會主義建設和改革發展的重要任務。新中國成立60年來，特別是改革開放30年來，我國衛生事業取得了巨大成就：基本建立了覆蓋城鄉居民的醫療衛生服務體系、基本醫療保障制度框架和藥品生産流通體系，有效控制了危害廣大人民群眾健康的重大傳染病，居民健康水平不斷提高。人均期望壽命由新中國成立前的35歲增加到目前的73歲，孕産婦死亡率由建國前的1500/10萬降低到2008年的34.2/10萬，嬰兒死亡率由建國前的200‰降低到2008年的14.9‰。雖然我國仍然屬於中低收入國家，但主要健康指標已處於發展中國家的前列。

    我們在充分肯定衛生工作取得巨大成就的同時，必須清醒地認識到衛生改革發展也面臨著突出的矛盾和問題。概括來講，有兩個層面的問題。

    一是群眾看病就醫問題突出。主要表現在：第一，衛生資源總量不足，配置不合理。現有衛生資源多集中在城市，其中優質資源又多集中在大中型醫院，城鄉和區域之間差距不斷加大。同時，公共衛生和城鄉基層醫療機構資源不足，服務能力較低，服務質量不高，難以滿足人民群眾日益增長的對基本醫療衛生服務的需求。第二，醫療保障制度不夠健全。目前，仍有兩億多城鄉居民沒有參加到醫療保障制度中來，現有新型農村合作醫療、城鎮居民醫療保險制度的受益水平還比較低，不能有效解決“因病致貧和因病返貧”問題。第三，公共醫療衛生公益性質淡化。政府衛生投入不足，多數公共衛生機構仍通過“有償服務”和“以醫養防”維持運行。醫療機構則存在“以藥補醫”問題，導致部分公立醫療衛生機構服務行為扭曲，也造成醫療資源浪費，患者負擔加重。第四，藥品生産流通秩序不規範，價格虛高。目前，我國醫藥産業集中度低，流通環節過多、流通費用高，低價藥品生産難以為繼，一些企業片面追求經濟利益，藥品安全存在風險和隱患。商業賄賂、藥價虛高、不合理用藥等現象嚴重損害了群眾利益。

    二是經濟社會發展和人口老齡化對衛生工作提出了新的挑戰和要求。主要表現在：我國正處於經濟社會快速發展時期，城市化、工業化進程不斷加快，環境生態形勢嚴峻，健康風險增加，使我國面臨新的公共衛生問題；我國人口正在快速老齡化，心腦血管疾病、糖尿病和惡性腫瘤等慢性非傳染性疾病患病率不斷提高，防治難度加大；SARS等新發傳染病的出現，結核病、性病等傳染病死灰復燃，加大了疾病防治任務，形成了經濟社會發展的雙重疾病負擔。

    總之，我國現行醫藥衛生體制還不適應經濟社會快速發展的需要，難以應對公共衛生問題的巨大挑戰，不足以滿足廣大人民群眾的健康需求，必須不斷深化醫藥衛生體制改革，解決制約衛生事業發展的體制性、機制性和結構性問題，實現黨的十七大提出的2020年人人享有基本醫療衛生服務的奮鬥目標。

    二、深化醫藥衛生體制改革對當前和長遠發展具有重要意義

    醫藥衛生體制改革涉及13億人，是一件受到全民關注、事關全局的重大民生工程，對當前和長遠都有著重大而深遠的影響。

    首先，深化醫藥衛生體制改革是貫徹落實科學發展觀的內在要求。以人為本的科學發展觀，是我國經濟社會發展的根本指導方針，也是衛生改革發展必須堅持的重大戰略思想。科學發展觀的核心是以人為本，其根本目的是促進人的全面發展。黨的十七大提出，健康是人全面發展的基礎。保護和增進人民健康是衛生工作的首要任務，要使衛生改革發展與廣大人民群眾的健康要求相適應、與經濟社會發展水平相協調，改變目前的滯後狀況，特別要加快發展公共衛生、農村衛生和城市社區衛生，改變其服務能力和質量較低的狀況，滿足人民群眾基本健康需求。

    其次，深化醫藥衛生體制改革是全面建設小康社會的重要任務。人人享有基本醫療衛生服務，是黨的十七大提出的全面建設小康社會的新要求。全民族健康素質明顯提高，建立比較完善的醫療衛生體系是全面建設小康社會的一項目標任務。當前和今後一段時期，是全面建設小康社會的關鍵時期。沒有全民健康，就沒有全面小康。衛生工作是社會事業中的薄弱環節，面臨很多困難和挑戰。要實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，任務繁重，時間緊迫，必須通過加快改革和制度創新，促進發展。

    再次，深化醫藥衛生體制改革是人民群眾的迫切希望。經過30年改革開放，我國已經進入新的發展階段，居民的消費模式也跨上了新臺階。“無病早預防、有病早治療、防止傷病殘”，已經成為廣大人民群眾最迫切、最現實的需求之一。人民群眾希望得到更好的醫療技術和服務，這既是衛生工作的壓力，也是衛生改革發展的動力。我們要增強緊迫感，積極推進深化醫藥衛生體制改革工作，努力改善群眾健康水平。在改革過程中，要引導群眾充分認識我國社會主義初級階段的基本國情，從實際出發，分階段有重點地推進改革，優先滿足大多數群眾的基本衛生服務需求。在此基礎上，逐步提高保障水平，並通過發展社會資本舉辦的非盈利性醫療機構和商業健康保險等措施，逐步滿足群眾多層次、多樣化的醫療服務需求。

    最後，深化醫藥衛生體制改革是當前保增長、惠民生的重要舉措。去年下半年以來，國際金融危機快速擴散和蔓延，對我國經濟發展造成嚴重的影響，使我國經濟社會發展中的一些矛盾更加突出。為了應對國際金融危機的影響，確保國民經濟穩定健康發展，國家連續推出了保增長、擴內需、調結構的重大措施。深化醫藥衛生體制改革，加快醫藥衛生事業發展，有助於改善民生，增強群眾消費信心，推動醫藥及其他相關産業發展，有助於拉動內需、促進經濟平穩發展和社會穩定。

    總之，深化醫藥衛生體制改革有利於減輕群眾的醫療負擔，切實緩解群眾反映強烈的“看病難、看病貴”問題，實現“病有所醫”，維護群眾的健康權益；有利於提高人民健康水平和生活質量，促進人的全面發展，維護社會穩定；有利於解決醫藥衛生領域長期以來形成和積累的深層次矛盾，有效應對工業化、城市化、人口老齡化、疾病譜變化和環境變化給衛生工作帶來的新挑戰，促進衛生事業持續健康發展；有利於解除人們的後顧之憂，改善消費預期，擴大內需，促進經濟發展。

    三、深化醫藥衛生體制改革的總體目標和任務

    《意見》和《實施方案》是在黨中央、國務院直接領導下，匯集社會各方智慧，經反復討論修改完善後形成的。黨中央、國務院確定深化醫藥衛生體制改革的總體目標是:建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。到2011年切實緩解群眾“看病難、看病貴”問題；到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度。

    為貫徹落實《意見》，使改革儘快取得實效，國務院在堅持改革的總原則和總體思路的基礎上，明確了2009—2011年需要抓好的五項重點改革任務，可以概括為“四個基本”和“一個試點”。

    第一，加快推進基本醫療保障制度建設。加快擴大醫療保險覆蓋面，三年內城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療覆蓋城鄉全體居民，參保率均提高到90%以上。提高基本醫療保障水平，2010年各級財政對城鎮居民醫保和新農合的補助標準提高到每人每年120元，並適當提高個人繳費標準。逐步提高對政策範圍內的住院費用報銷比例和最高支付限額，逐步擴大門診費用報銷範圍和比例。規範基本醫療保障基金管理。完善城鄉醫療救助制度。提高基本醫療保障管理服務水平。

    第二，初步建立國家基本藥物制度。建立國家基本藥物目錄遴選調整管理機制，制定和公佈基本藥物目錄。初步建立基本藥物供應保障體系，規範基本藥物採購和配送。建立基本藥物優先選擇和合理使用制度。2009年起政府舉辦的基層醫療衛生機構全部配備和使用基本藥物，其他各類醫療機構必須按規定使用基本藥物，所有零售藥店均應配備和銷售基本藥物。基本藥物全部納入基本醫療保障藥品報銷目錄，保證群眾基本用藥的可及性和有效性，減輕群眾基本用藥負擔。

    第三，健全基層醫療衛生服務體系。加快農村三級醫療衛生服務網絡和城市社區衛生服務機構建設。較大幅度地增加政府投入，重點加強縣級醫院(含中醫院)、中心鄉鎮衛生院、困難地區城市社區衛生服務中心和邊遠地區村衛生室建設。加強基層醫療衛生隊伍建設，著力提高基層醫療衛生機構服務水平和質量。改革基層醫療衛生機構補償機制。轉變基層醫療衛生機構運行機制，逐步建立分級診療和雙向轉診制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的基本醫療衛生服務。

    第四，促進基本公共衛生服務逐步均等化。逐步按項目向城鄉居民統一提供疾病預防控制、婦幼保健、健康教育等基本公共衛生服務。有效預防控制重大疾病及其危險因素。健全城鄉公共衛生服務體系，完善公共衛生服務經費保障機制，2009年人均基本公共衛生服務經費標準不低於15元，2011年不低於20元。逐步提高服務效率和質量，縮小城鄉居民基本公共衛生服務差距。

    第五，推進公立醫院改革試點。2009年起選擇部分地區進行公立醫院改革試點，逐步改革公立醫院管理體制、運行機制和監管機制。鼓勵各地積極探索政事分開、管辦分開的有效形式，完善醫院法人治理結構。推進公立醫院補償機制改革，加大政府投入，完善公立醫院經濟補償政策，逐步解決“以藥補醫”問題。加快形成多元辦醫格局。通過改進醫院內部管理，優化服務流程，規範診療行為，提高服務質量和效率。

    四、堅持醫藥衛生體制改革的中國特色

    深化醫藥衛生體制改革方案從設計到出臺，既借鑒了國外成功的經驗，也充分考慮到我國的基本國情；既是各部門齊心協力的成果，也是匯集社會各方智慧的結晶。內容豐富，具有鮮明的特點。

    一是堅持公共醫療衛生公益性的改革理念。把基本醫療衛生制度作為公共産品向全民提供，努力實現人人享有基本醫療衛生服務，是我國衛生發展從理念到體制的重大變革，是貫徹科學發展觀的本質要求，是黨和政府解決民生問題的重大決策，也是這次醫改內容的核心。

    二是堅持遠近結合的改革思路。把解決群眾看病就醫突出問題與建立完善基本制度結合起來。一方面著眼長遠，突出頂層設計，系統提出了建立中國特色基本醫療衛生制度的基本框架，明確了深化改革的總體方向和目標、主要任務及主要政策措施。另一方面，立足當前，提出近期要著力抓好五項重點改革，增強了改革的可操作性。五項改革相互聯絡，涉及醫藥衛生體制改革的關鍵環節和群眾最為關切的問題。

    三是堅持政府主導與發揮市場機制相結合，堅持公平與效率相統一的改革原則。一方面從維護廣大群眾健康權益出發，提出強化政府在基本醫療衛生制度中的責任和在提供公共衛生、基本醫療服務中的主導地位。另一方面，強調注重發揮市場機制的作用，統籌利用全社會的醫療衛生資源，力爭形成高效的藥品供應保障體系、多層次醫療保障體系和多元辦醫格局，促進有序競爭，提高服務質量和效率，滿足群眾多層次多樣化需求。

    四是堅持突出基本、基礎和基層的改革重點。從我國國情和社會主義初級階段的特點出發，提出首先解決公平問題，保基本需求，首次提出把基本醫療衛生制度作為公共産品向全民提供。把公共衛生服務體系與醫療服務、醫療保障、藥品供應保障體系並列，作為構成基本醫療衛生制度的四大體系予以加強，首次提出基本公共衛生服務均等化的目標，縮小城鄉居民基本公共衛生服務的差距；較完整地提出了國家基本藥物制度框架和改革措施；著力加強基層醫療衛生服務體系建設，使廣大城鄉群眾不出鄉村、社區就能得到比較好的基本醫療衛生服務。

    五、認真學習、統一思想，全力做好深化醫藥衛生體制改革的各項工作

    深化醫藥衛生體制改革進入了全面啟動和實施的新階段，衛生系統承擔著非常重要而艱巨的任務。作為政府衛生主管部門，要全力以赴做好推進醫藥衛生體制改革的各項工作。

    首先，我們要認真學習深刻領會黨中央、國務院醫藥衛生體制改革文件精神，把思想統一到中央的重大決策和部署上來，增強政治意識、大局意識、危機意識和責任意識，深刻理解深化醫改的目標、原則、任務和措施，切實落實深化醫改的各項舉措。實現人人享有基本醫療衛生服務，離不開廣大衛生工作人員的積極參與和辛勤工作，調動他們參與醫改的積極性、主動性和創造性，才能構建健康和諧的醫患關係，更好地為人民群眾的健康服務。

    其次，要鼓勵各地努力探索，大膽創新。《意見》和《實施方案》是全局性的、指導性的。衛生部門要把深化醫改作為學習實踐科學發展觀的實踐載體，結合各地的省情、市情、縣情，創造性地開展工作，在細化、實化上狠下功夫。加強部門溝通，研究本地醫改的實施措施，實現中央確定的原則、目標和任務，讓群眾真正受益。

    第三，要在各級黨委和政府的領導下，真抓實幹，重在落實。衛生部門在深化醫藥衛生體制改革中，要主動做好黨委政府的參謀助手，主動爭取相關部門的配合支持和全社會的積極參與。要把推進改革工作與提高組織領導衛生事業科學發展的能力有機結合起來，努力提高統籌協調的能力，努力提高解決複雜尖銳矛盾的能力，努力提高為人民群眾辦實事、辦好事的能力。

    醫藥衛生體制改革是一項艱巨而長期的任務，是一個漸進的過程，需要堅持不懈地努力和探索。要充分認識到改革的複雜性、長期性和艱巨性，既要正確認識改革過程中可能出現的困難和問題，又要對改革的前景充滿信心。我們相信，有黨中央、國務院的堅強領導，有社會主義制度集中力量辦大事的優越性，有新中國建立60年來衛生工作積累的豐富經驗，有改革開放30年來經濟發展奠定的物質基礎，我們一定能在中國特色衛生事業發展道路上闊步前進，儘快實現2020年人人享有基本醫療衛生服務的宏偉目標。