三個集中：工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中

    六個一體化：城鄉規劃、城鄉産業發展、城鄉市場體制、城鄉基礎設施、城鄉公共服務、城鄉管理體制一體化

    四大基礎工程：農村産權制度改革、農村新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、農村土地綜合整治

    在工業化和城市化進程中，我國長期存在的城鄉二元體制，使各種資源快速地向城市聚集，城鄉差距拉大，“三農”問題成為制約經濟結構調整、發展方式轉變的重要癥結。

    如何破解“三農”問題，重構科學的城鄉關係？已經持續了近7年城鄉一體化改革實踐的四川省成都市，為我們提供了一個全方位、趟“深水”推進的全景式改革樣本。

    從2003年開始，成都立足於大城市帶大農村的區域實際，啟動了全面深入的統籌城鄉“自費改革”，破解長期以來形成的城鄉二元體制矛盾和“三農”問題頑症，推動發展方式根本轉變，推進城鄉全面現代化。

    這項改革既要讓農村人口大量地轉移到城市，從生産生活方式上真正成為地地道道的城市居民，又要讓留在農村的人口集中居住在現代農村新型社區，享受延伸到農村的現代城市文明。因此，有輿論認為：成都的城鄉一體化實踐是一場“試圖改變中國農民命運”的試驗，其核心就是要破除城鄉二元體制，讓農民享有和城鎮居民一樣的權利、發展機會。

    2007年6月7日，國家批准成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，要求成都在重點領域和關鍵環節率先突破。成都的改革進一步向“深水區”挺進、突破、深化、提升，構建一整套全面、深入、系統、配套的體制機制體系。

    2009年底，成都市委對城鄉一體化實踐全面提升和深化，確立了建設“世界現代田園城市”的歷史定位和長遠目標，將農田保護、生態環保、現代高端産業、城市先進功能有機融合，以多中心、組團式、網絡化的佈局，走出一條科學建設世界級特大城市的新路。

    成都這場堅持不懈、系統推進的改革，其主要內容、具體特徵和深刻意義究竟有哪些？本報記者進行了調查。

    根本方法：“三個集中”

    “這點地，單家獨戶，就是種金子，也致不了富。”以前，成都農村基層群眾常這樣説。成都農民人均耕地不足1畝。而城市化、現代化不可避免要佔地。矛盾如何破解？

    成都推進城鄉一體化之初，既是工業強縣又是人口大縣、農業大縣的雙流，為了解決工業佈局分散、農村公共配套欠缺、農地零碎低效生産等問題，探索創造了“三個集中”：工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中。

    成都市委、市政府總結推廣雙流經驗，將統籌推進“三個集中”確定為推進城鄉一體化的基本原則、根本方法。

    按照“一區一主業”的定位和工業集群發展規律，成都市優化工業佈局，將全市分散的116個開發區整合為21個工業集中發展區，打造電子信息、軟體、汽車、生物制藥、航空航天等11個現代産業集群，積極發展新能源、文化創意等新興産業。調整招商引資考核政策，建立項目必須進集中發展區的激勵約束機制，杜絕了招商引資“撿進籃子都是菜”和工業發展“村村點火、戶戶冒煙”的現象，而且完善了配套、降低了成本、形成了集群。2009年，全市工業集中度達到了70%，規模以上工業增加值同比增長21%。

    成都市規劃了由1個特大中心城市、14個中等城市、30個小城市、156個小城鎮和數千個農村新型社區構成的城鄉體系，梯度引導農民向城鎮和新型社區集中。一些純農業落後鄉鎮，一舉轉變為現代小城鎮。遠離中心城區的郫縣安德鎮，城鎮建成區面積由2004年的0.65平方公里擴大到4.2平方公里，城鎮人口由0.8萬增加到2.5萬，城鎮化率達到65%。2004年以來，全市平均每年向城鎮轉移農民近20萬。全市已累計建成農民集中居住區和農村新型社區630個（不含災後重建），總面積2800多萬平方米，74萬多農民入住，生活居住條件得到根本性改善。

    以穩定農村家庭承包經營為基礎，按照依法、自願、有償的原則，成都市穩步推進土地向農業龍頭企業、農村集體經營組織、農民專業合作經濟組織和種植大戶集中，大力發展優質糧油、生豬、茶葉、花卉、蔬菜、水果等十大特色優勢産業。土地規模經營總面積195.6萬畝，佔農村流轉土地總面積的68.5%。農業增加值由2002年的125.5億元增至2009年的275億元，翻了一倍多；帶動農民持續增收，2009年農民人均純收入達到7129元，比2002年增長111.1%。

    實踐證明，成都的“三個集中”不僅適應人多地少的客觀市情和節約資源、保護環境的迫切要求，避免了資源浪費、環境污染的粗放式發展弊端，而且符合新型工業化、新型城鎮化和農業現代化有機聯絡的規律，有效推進了“三化”聯動，促進了城鄉同發展共繁榮。通過工業向集中發展區集中，走集約、集群發展道路，以工業化作為城鄉協調發展的基本推動力量，帶動城鎮和二、三産業發展，為農村富餘勞動力的轉移創造條件；農民向城鎮和新型社區集中，聚集人氣和創造商機，促進農村富餘勞動力向二、三産業轉移，為土地規模經營創造條件；通過土地向適度規模經營集中，進一步轉變農業生産方式，推動了現代農業發展。

    成都城鄉經濟社會連年保持又好又快的高增長，即使在特大地震災害和國際金融危機疊加影響的嚴峻形勢下，2008年地區生産總值也增長了12.1%，2009年增長14.7%，達到4502.6億元，而萬元地區生産總值能耗和主要污染物排放總量均下降了20%以上。城鄉收入差距從2002年的2.66：1縮小至2.62：1。北京大學國家發展研究院的比較研究顯示，成都是全國唯一在經濟快速增長的同時城鄉收入差距得到遏制並呈縮小趨勢的特大城市。

    科學體制：“六個一體化”

    統籌城鄉發展，從根本上説是要建立起同發展共繁榮的新型城鄉關係，構建城鄉經濟社會發展一體化的體制機制。成都市通過推進城鄉規劃一體化、城鄉産業發展一體化、城鄉市場體制一體化、城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉管理體制一體化等“六個一體化”，大刀闊斧破除城鄉二元體制，全方位構建城鄉統籌、科學發展的體制機制。

    “我們以前的規劃只能算半個規劃。”成都市規劃局局長張樵的這句話，一度廣為流傳。當時，他是“城市規劃局”的總規劃師，“在學校學的是城市規劃，工作後幹的是城市規劃，沒有農村規劃這個概念”。推進城鄉一體化以後，科學編制城鄉規劃、剛性執行城鄉規劃，被成都市確立為推進城鄉一體化的龍頭和基礎、科學發展的引領。長期以來重城市輕農村的規劃管理體制隨之發生根本性改變，城市規劃局改為城鄉規劃局，按照城鄉一盤棋的理念，對城鄉發展進行統一規劃，形成了城鄉一體、配套銜接的規劃體系和執行監督體系，實現了規劃編制、實施和監管的城鄉滿覆蓋，直到村組。

    在“5·12”汶川地震災後重建中，成都的這一規劃理念和體制得到了充分實踐，按照胡錦濤總書記用統籌城鄉發展的思路和辦法推進災後重建的重要指示，創造性提出“四性”的規劃建設原則：發展性，突出産業支撐和持續增收；多樣性，確定多樣形態避免千村一面；相融性，注重與環境和生産生活相融；共享性，讓公共服務向農村輻射。避免了災後重建簡單等同於建房修路或複製城市小區，成為推進城鄉全面現代化的一個重大突破，不僅在災後重建中産生了一大批新農村現實樣板，還形成了一套全面推廣的技術準則，確立了成都新農村建設的基本依據。

    除了規劃，成都市對只管城不管鄉、重城輕鄉或城鄉分治的市政公用、交通、財政、農業、水利等30多個部門進行歸併調整，實行城鄉統籌的“大部制”。還對城鄉二元體制的標誌性制度——戶籍制度“動刀”，實行一元化管理，取消農業戶口和非農業戶口，市民、農民統一登記為居民戶口。公共財政的陽光，也普照城鄉，建立起財政支農穩定增長機制，2009年市縣兩級財政對“三農”投入192.3億元，相比2002年增長26倍，6年來累計投入594.8億元。創新城市支持農村機制，每年土地出讓的較大部分收益都用於支持農村。發揮政府投入撬動社會投資的杠桿作用，吸引大量社會資金參與農村發展。

    通過城鄉公共服務一體化，成都市有效推進了城鄉基本公共服務均等化。就業政策和就業工作覆蓋城鄉所有勞動者，城鄉勞動者實現平等就業。農村410所中小學、223個鄉鎮衛生院、2396個村衛生站全部進行了標準化建設，推動城鄉教師、醫生互動交流，優質教育、衛生資源向農村傾斜。教師實行“縣管校用”，從“同縣同酬”逐步向“同城同酬”過渡。在都江堰市，還按工作半徑向教師發放補貼，半徑大的農村教師補貼超過城市教師。從2009年開始，成都實施“名校下鄉”，市民心目中最好的三所學校——成都七中、石室中學、樹德中學，分別領辦遠郊農村的都江堰聚源高級中學、彭州白馬中學、崇州懷遠中學，讓農村孩子“少花錢，上好學”。2009年1月出臺實施《城鄉居民基本醫療保險暫行辦法》、《城鎮職工基本醫療保險辦法》，實現了城鄉完全打通和市級統籌，基本實現社會保險制度城鄉全覆蓋和相互銜接。成都市醫保局介紹説，原來的新型農村合作醫療，與城市的醫療保險，統一到一起了：凡是簽訂了勞動合同就業了的，無論城鄉，無論單位性質，都統一參加城鎮職工醫療保險；未就業的，包括未成年人等非勞動人口和沒就到業的勞動人口，無論城鄉都統一參加城鄉居民醫療保險，實現了城鄉居民完全平等參保、平等享受報銷待遇。

    此外，成都市還大力推進市政公用設施向鄉村覆蓋，率先在西部實現了縣縣通高速、村村通水泥路，農村客運通村率達到98%，實施城鄉水電氣供應以及污水、生活垃圾處理一體化。

    成都的城鄉一體化實踐，正在成為中國公民權利從城鄉二元分割走向城鄉一體化的一個現實樣本，通過“六個一體化”，形成了城鄉群眾共創共享改革發展成果的機制，超越了社會公平的範疇。

    堅實根底：“四大基礎工程”

    統籌城鄉改革發展，重點在農村，難點在農村，基礎也在農村。

    2月20日上午9點，春節後上班第一時間，成都市召開了一次規模空前的電視電話大會——深入推進農村工作“四大基礎工程”大會。從市領導到村（社區）幹部近4000人，分別在1個主會場、20個分會場參會，“一竿子插到底”。

    成都市近年來實施的農村産權制度改革、農村新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、農村土地綜合整治“四大基礎工程”，是解決“三農”問題上打基礎、管長遠的重大舉措，抓住了根本。扎紮實實抓基層、夯基礎，是成都市統籌城鄉改革發展的一個重要特徵。

    由於歷史的、客觀的原因，農村的市場化改革還很滯後，農民並不是真正的市場主體。2008年1月1日，成都下發市委、市政府當年“一號文件”，啟動以農村産權制度改革為核心的農村市場化改革，為農民承包地、宅基地、房屋開展確權、登記和頒證，並建立市、縣兩級農村産權交易機構，引入農業擔保、投資和保險機制，使農民成為市場主體，可以平等地參與生産要素的自由流動，用市場之手，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村産權制度。成都市在全國創造性地設立了耕地保護基金，市縣兩級財政每年將投入26億元，為有效保護耕地的農戶每年分別按基本農田400元/畝、一般耕地300元/畝的標準發放耕保金，用於補貼農民購買養老保險，確保了耕地總量不減少、糧食生産能力不下降。目前確權頒證基本完成，市級耕保基金籌集全部到位，254個鄉鎮發放11.4億元，惠及109萬農戶，涉及耕地384萬畝。已實現農村産權流轉2.7萬宗21.2億元，各級投融資平臺籌資236.9億元。

    農村産權制度改革的成果在成都“5·12”汶川地震災後重建中得到了充分運用，起到了雪中送炭的作用。在産權改革的基礎上，都江堰市、彭州市等災區為受災農戶提供重建融資擔保，解決貸款無抵押擔保物問題，及時有效地解決了災後重建鉅額資金的籌集難題。生産關係的一點點突破，就帶來了翻天覆地的變化。

    對此，著名社會學家、中國社科院研究員陸學藝評價説，成都市統籌城鄉綜合配套改革實驗成效比預期的要好，一些原來估計很難革除的體制性障礙正在逐步被革除，城市發展“地從哪來”和農村發展“錢從哪來”兩個必須回答的問題，成都用城鄉一體化的市場機制，讓城市資本和農村土地資源互惠共享，提高了農村和農民在土地城市化增值中的分配份額，令兩大難題迎刃而解，促進了城鄉同發展共繁榮。

    2008年3月，在成都率先試點農村産權制度改革土地、房屋確權的都江堰市柳街鎮鶴鳴村，遇到了一個難題：七組的劉懷軍2001年外出打工，把1.8畝承包地交給同組的王明祥耕種。聽説要確權頒證了，劉懷軍想要回土地，可王明祥死活不給。在成都各地農村産權確權過程中，像這樣的“歷史遺留問題”和矛盾相當普遍。村支書劉文祥想了一個辦法，讓村民投票選出大家公認的代表，組成 “議事會”，民主解決這些棘手問題。“議事會”採取相對公平、各讓三分的原則，成功解決了劉懷軍和王明祥的糾紛，最終一人確到一半承包地。當月30日，七組的34戶村民就拿到了農村産權制度改革的首批“四證兩卡”：《農村土地承包經營權證》、《集體土地使用權證》、《房屋所有權證》、《集體林地使用權證》和“耕地保護卡”、“社保卡”。“村民議事會”成為成都農村産權制度改革的一個“意外”收穫，直接催生出了一個“新事物”——農村新型基層治理機制建設。

    2003年以來，成都市全面推行以基層黨組織書記公推直選、開放“三會”、社會評價幹部為主要內容的基層民主政治建設，作為統籌城鄉改革的政治和組織保障。從2008年開始，推廣探索村民議事會、監事會制度。至2009年，已在所有村和涉農社區成立議事會，構建起了黨組織領導、村民（代表）會議或議事會決策、村委會執行、其它經濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。

    在農村産權改革確權中，無論個別糾紛還是涉及整村、整組的大事，都由民主議決。邛崍市油榨鄉靜室村與雅安市蘆山縣相鄰林權的勘界、確權多年來相爭不下，雙方政府及村兩委多次協調無果，靜室村議事會成立後，通過議事會成員的工作，得以妥善解決。雙流縣興隆鎮瓦窯村的土地承包權只剩下19年，村民們提出要在土地承包經營權上落實十七屆三中全會決定的“長久不變”。村民們召開了60多次“議事會”，最後以摁手印的方式錶決，成功地將土地承包經營權從30年改為了“長久不變”，並確權頒證，這在全國還是首例。

    在災後重建中，群眾通過村（社區）議事會、監事會等自治組織，自主解決了各種疑難問題。重建方式、重建選址、戶型設計、工程監理、土地流轉等涉及群眾利益的問題，都上議事會，政府不代民作主和強迫命令，讓受災群眾參與政策、規劃制定和選擇的全過程，充分發揮群眾主體作用，保證了重建健康有序推進。以都江堰市城區為例，這是汶川地震受損嚴重的城市中，規模最大、居民結構類型最多、經濟最繁榮、自然條件最好、區位優勢最明顯的，因此也是利益關係最複雜的。經過調查摸底、聽取群眾意見，都江堰市在幸福社區等地通過議事會這種民主機制，形成了原址重建、模擬拆遷等辦法，受災群眾積極自主參與重建家園。

    目前，新型基層治理機制已經在成都農村普遍建立，明晰了基層黨組織和基層政權的權力來源，使“對上負責”與“對下負責”有機結合，避免了幹部大包大攬、代民作主，保障了黨員群眾主體地位，密切了黨群幹群關係，夯實了黨的執政基礎。充分相信群眾、依靠群眾，群眾的事情讓群眾自己“當家作主”，群眾的創造又不斷豐富和完善改革實踐，是成都市統籌城鄉改革發展的又一個重要特徵。

    2008年11月，成都市進一步加長農村公共服務的“短板”，實施村級公共服務和社會管理改革，率先在全國將村級公共服務和社會管理資金納入財政預算，為每個村每年安排20萬元資金，2009年已專項投入7.1億元。村級公共服務和社會管理內容設定為文體、教育、醫療衛生、就業和社會保障、農村基礎設施和環境建設、農業生産服務、社會管理七個方面。按照新型基層機制，20萬元專項資金的使用，完全由村民民主議定、民主監督、民主評議項目，“財政下鄉，民主決策”。

    日新月異的成都農村面貌，還將隨著另一項基礎工程——農村土地綜合整治，産生根本改變。在國土資源部和四川省政府指導下，成都市推廣運用農村災後重建“四性”原則，在廣大農村整體規劃推進田、水、路、林、村綜合整治，擬用6年時間徹底改變農村面貌，新增耕地30萬畝，使300多萬農村居民逐步實現城鎮化。2009年已實施72個項目，新增耕地8萬畝。

    全面提升：定位“世界現代田園城市”

    成都統籌城鄉發展、推進城鄉一體化，到底會是走向一個怎樣的未來？

    2009年12月，成都市委按照科學發展觀要求和“自然之美、社會公正、城鄉一體”的核心理念，確立了建設世界現代田園城市的歷史定位和長遠目標：力爭用5—8年把成都建成中西部地區創業環境最優、人居環境最佳、綜合競爭力最強的現代特大中心城市；用20年左右初步建成“世界現代田園城市”，進入世界三級城市行列；用30到50年最終建成“世界現代田園城市”，建成世界二級城市。

    按照這樣的歷史定位和長遠目標，未來的成都，將是一座城鄉一體化、全面現代化、充分國際化的區域樞紐和中心城市，城鄉繁榮、産業發達、居民幸福、環境優美、文化多樣、特色鮮明、獨具魅力。一幅“青山綠水抱林盤、大城小鎮嵌田園”的畫卷，正在成都這方自然環境優美、歷史文化悠久的天府大地上徐徐展開。

    成都啟示：新型城市化的“路和橋”

    美國經濟學家W·A·劉易斯認為，發展中國家經濟發展的本質就是二元經濟消失並融合為一元經濟的過程。這是“城市與農村相互依存共生共榮、城鄉發展必須統籌推進”的現代化規律。

    成都的城鄉一體化實踐，正是基於中國城鄉關係的現實，並集中體現了這條現代化的重要規律。把城市和農村統籌考慮、三次産業聯動發展、經濟發展和公共服務配套推進，形成一個“城市是現代城市，農村是現代農村，現代城市和現代農村和諧相容，現代文明和歷史文化交相輝映”的新型城鄉形態。

    “成都走出了自己的路子。”全國政協委員、中科院可持續發展戰略首席科學家牛文元表示，“其意義已經不限于成都、四川或西部，而具有全國性的意義。”

    在西部大開發走過十年曆程之際，著名經濟學家厲以寧和諾貝爾經濟學獎獲得者蒙代爾擔任負責人的課題組發佈了有關“成都城市化模式案例”的研究報告，報告認為成都已經成為“西部大開發引擎城市”、“中國內陸投資環境標桿城市”以及“新型城市化道路的重要引領城市”。成都作為試驗區，“在城市化進程中為全國提供了自己的經驗”。該課題組成員、國家信息中心蒲宇飛博士如是説。研究報告評價説，西部大開發戰略實施以來，特別是2003年全面推進城鄉一體化以來，成都濃縮了發達國家典型城市從早期工業化到中期去工業化再到當前建設全球城市、信息城市的百年曆程，在短短十年時間既推動了工業化，又調整了城市空間佈局和産業結構，同時加快了全球化、信息化進程。成都城鄉一體化實踐在全國具有較強的示範效應和典型意義，為破解西部乃至全國長期存在的結構性矛盾特別是城鄉二元結構矛盾，提供了大量可推廣的典型經驗。

    著名學者、清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼教授也深有同感。他認為，解決“三農問題”的關鍵在於統籌城鄉發展的新型城市化。“但是長時期裏，我們始終沒有找到它的路和橋。”胡鞍鋼説，“到成都來一看，路和橋的問題已經解決了。”（梁小琴）