健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系
社會保障與人民的幸福安康息息相關，事關改革發展穩定大局。黨的十七屆五中全會提出，“十二五”時期要著力保障和改善民生，健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。這是一項十分重要而艱巨的任務，我們要認真貫徹落實。
一、正確把握社會保障體系建設的基本方針和目標
“十一五”期間，我國社會保障體系的框架基本確立，城鄉養老、醫療保障制度建設取得突破性進展，各項社會保險覆蓋人數迅速增長，資金規模進一步擴大，保障水平逐步提高，管理服務網絡不斷完善，不僅為維護改革發展穩定大局發揮了重要作用，也為“十二五”時期社會保障事業的進一步發展奠定了堅實基礎。
“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期。黨的十七屆五中全會提出，“十二五”期間健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，必須堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針。“廣覆蓋”，就是要儘快健全社會保障制度並迅速普及城鄉，把人人享有基本社會保障作為社保制度建設的優先目標；“保基本”，就是要從我國社會主義初級階段的基本特徵出發，充分考慮各方面承受能力，確定與經濟社會發展相適應的基本保障水平；“多層次”，就是要以政府主導的社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以城鄉基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，構建多層次體系，滿足人民群眾多樣化的保障需求；“可持續”，就是在著力解決現實突出問題和歷史遺留問題的同時，著眼長遠，統籌協調，探索建立長效機制，保持社會保障事業長期、穩定、可持續發展。
按照這一基本方針，“十二五”期間我國社會保障體系建設，應重點在增強公平性、適應流動性、保證可持續性方面加以完善，再經過5年的努力，使我國社會保障制度基本完備，突出的歷史遺留問題總體上得到解決；覆蓋範圍進一步擴大，廣大人民群眾能夠更好地分享經濟社會發展成果；保障水平穩步提高，並逐步縮小相關群體之間的保障水平差距；多層次的體系比較健全，資金基礎更加雄厚，可持續發展能力增強；管理服務更加高效便捷，為全面建設小康社會提供更有力的支撐。
二、加快完善社會保障制度
按照黨的十七屆五中全會的要求，“十二五”期間要在加快完善社會保障制度上下功夫，重點推進四項制度建設。
一是實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋。這是統籌城鄉社會保障制度的重大舉措。黨的十七屆三中全會決定提出：“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。”2009年9月，國務院印發了關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見，正式啟動新農保試點，首批試點覆蓋面達11.8%。2010年試點範圍擴大至23%左右。新農保制度實行普惠與激勵相結合，年滿60周歲的農村老年居民都可以領取由政府支付的基礎養老金，農民個人繳納的養老保險費全部計入個人賬戶，政府還給予補貼。新農保制度的建立，是中央繼免除農業稅、實行農村直補和新型農村合作醫療之後又一重大惠農政策，是我國建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的又一重大突破。“十二五”時期，要進一步擴大新農保試點面，到期末實現在全國全面實施；要完善新農保政策，搞好與相關制度的銜接和政策配套；要加強基金的監管，確保基金安全完整；還要結合新農保制度推進的情況，適時制定實施城鎮非就業居民養老保障制度，並逐步實現城鄉居民養老保障制度的統一。
二是推動機關事業單位養老保險制度改革。這是統一基本養老保險制度的必然要求。十七大要求“促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革”。2008年，國務院制定《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，決定在5個省市先期試點，與事業單位分類改革試點配套推進。“十二五”期間，要在繼續完善企業職工養老保險制度的同時，推動機關事業單位養老保險制度改革，重點是實行統賬結合的基本制度，適應人員流動的需要；基本養老金待遇與繳費長短和多少更緊密地聯絡，增強激勵機制；實行適合機關事業單位特點的補充養老保險辦法，實現多層次的保障；要確保國家規定的原有待遇水平不降低，實現新老制度的合理銜接和平穩過渡。
三是實現基礎養老金全國統籌。這是養老保險制度的重大突破，符合社會保險的大數法則，有利於在大範圍分散風險，提高資金使用效率；又可以厘清中央與地方政府的責任，實現養老保險制度的統一、規範；還有利於實現養老保險關係在全國範圍內順暢轉移接續，從體制上消除影響勞動力跨地區合理流動的障礙。到2009年底，全國已全面實現了基本養老保險基金的省級統籌，為實現基礎養老金全國統籌奠定了堅實的基礎。實行基礎養老金全國統籌，涉及中央和地方、各地方之間利益關係的重大調整，既要統一規範，又要適合各地特點，給地方留有調節餘地，充分發揮中央和地方兩個積極性。還需要建立健全一整套機制和政策，並在實施中不斷完善。
四是進一步做實養老保險個人賬戶，積極穩妥推進養老基金投資運營。這是應對人口老齡化、實現養老保險可持續發展的重大戰略決策。到2009年，已有13個省份開展“做實”試點，累計做實1600億元。目前，全國企業職工養老保險結余積累資金1.3萬多億元，個人賬戶的大部分還只是權益記錄，沒有做實；同時，隨著制度的健全和普及，新農保和機關事業單位養老保險制度中的個人賬戶基金也將迅速積累，做實和投資運營的需求愈益突出。“十二五”期間，我國60歲以上老年人口比重將從期初的不到13%提高到期末的15%左右；到20年代末將進入人口老齡化高峰期，屆時養老保險基金和財政資金都將面對更大壓力。我們必須抓住經濟平穩較快發展的有利時機，在確保當期養老金髮放的前提下，進一步擴大做實個人賬戶規模，積極穩妥推進基金投資運營，實現保值增值，為應對老齡化高峰的挑戰奠定更加堅實的物質基礎。
三、逐步擴大社會保障覆蓋範圍
覆蓋面大小是反映社會保障制度可及性和有效性的首要指標。到2010年9月底，我國城鎮職工養老保險、城鎮醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險分別達到25025萬人、42072萬人、13147萬人、15871萬人、11973萬人，均超額完成“十一五”規劃確定的指標任務。剛剛開始試點的新農保也覆蓋了6000多萬人，到年底將超過1億人。“十二五”時期擴大社會保障覆蓋範圍的重點：一是對城鎮就業群體，重點做好農民工、非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員的參保工作；二是繼續解決體制轉軌的歷史遺留問題，全面落實關閉破産企業退休人員納入城鎮職工基本醫療保險的政策，將未參保集體企業職工和原“家屬工”、“五七工”等納入基本養老保險制度，將企業“老工傷人員”全部納入工傷保險統籌管理；三是對目前實行自願參保原則的新農保、新農合以及城鎮居民基本醫療保險制度，通過強化政策激勵，引導符合條件的群眾積極參保、長期參保，並對殘疾人等困難群體參保給予更多支持；四是完善被徵地農民的社會保障政策，實行先保後徵，切實保障他們的合法權益。
四、逐步提高社會保障標準
黨的十六大以來，隨著經濟持續快速發展，我國社會保障的水平不斷提高。“十二五”時期，還要進一步提高社會保障待遇水平，使人民群眾切實分享經濟社會發展成果。但是，我國人口多、底子薄、差別大，提高社會保障水平必須始終堅持“保基本”的方針，積極而為，量力而行，加大公共財政對社會保障的投入，區別輕重緩急循序漸進，逐步縮小地區之間、城鄉之間和各類群體之間的待遇差距。一是繼續提高企業退休人員基本養老金待遇，並研究建立與經濟發展、工資增長、物價水平相聯絡的正常調整機制；二是通過實行門診統籌，把多發病、常見病的診療費用納入基本醫療保險支付範圍，擴大受益面，穩步提高職工醫保、居民醫保和新農合的報銷水平和最高支付限額；三是大幅度提高工亡待遇及相關工傷保險待遇標準；四是擴大失業保險基金支付範圍，發揮預防失業、促進就業的作用，並建立預防、補償、康復三位一體的工傷保險體系，使參保者不是消極地等待風險補償，而是從積極的社會保險政策中獲益。
五、構建多層次社會保障體系
現階段，我國多層次的社會保障體系主要分三個層次。第一是“托底層”。主要是通過最低生活保障、醫療救助、農村“五保”等制度對城鄉的貧困家庭和居民給予社會救助，通過社會福利制度對鰥寡孤獨等特定群體給予照顧。所需資金全部由政府支出。第二是“主幹層”。主要是通過實施權利與義務相聯絡的社會保險制度，為參保人員提供養老、醫療、失業、工傷、生育等基本保障。政府強制或引導社會保險制度實施，並承擔必要的財政責任。第三是“補充層”。國家鼓勵和引導用人單位根據條件，建立企業年金、職業年金和補充醫療保險制度，發展商業保險，以滿足不同社會成員的保障需求。
“十二五”時期，構建多層次社會保障體系要從以下三個方面著力推進：一是積極發展和規範養老保險的企業年金和職業年金，通過更有力的稅收優惠政策鼓勵用人單位為勞動者建立補充保險；二是發展商業人壽和健康保險，引導和規範各類社會機構和市場主體興辦補充性社會保障事業，滿足人民群眾更高的或特定的保障需求；三是進一步完善城鄉社會救助制度，逐步擴大最低生活保障制度和醫療救助制度保障範圍，逐步提高城鄉低保、農村五保、醫療救助等待遇水平，切實保障城鄉貧困人口、在校貧困大學生等群體的基本生活。
六、不斷提高社會保障管理服務水平
目前我國的社會保障管理服務體系已在全國普遍建立，隨著社會保障制度覆蓋人群的擴大和社保基金規模的增長，對服務高效、便捷和管理嚴密、精細的要求也越來越高。“十二五”時期，要進一步提高社會保障管理服務水平：一是以基層為重點加強社會保障基層服務平臺建設，按照以人為本的要求，規範和優化社會保障管理服務流程，推進標準化建設；二是加強社會保障信息網絡建設，加快建設項目齊全、全國聯網的社會保障信息管理系統，及時、準確記錄保障對象的繳費和權益，確保待遇支付；三是大力推進標準統一、功能兼容的社會保障卡的應用，爭取早日實現“人手一卡”和“一卡通”，方便參保者隨時隨地查詢自己的權益記錄，對全體參保群眾做到“記錄一生，服務一生，保障一生”。（作者：人力資源和社會保障部部長 尹蔚民）
