國務院法制辦、住房和城鄉建設部對《國有土地上房屋徵收與補償條例》
第二次公開徵求意見吸收採納情況作出説明 

    新華社北京１月２２日電（記者陳菲、鄒偉、崔清新）

    ２０１０年１２月１５日，經國務院領導同意，《國有土地上房屋徵收與補償條例（第二次公開徵求意見稿）》在中國政府法制信息網公佈，第二次向社會公開徵求意見。第二次公開徵求意見共收到意見３７８９８條。國務院法制辦、住房和城鄉建設部有關負責人２２日介紹了二次徵求意見吸收採納情況。

    關於補償

    有意見提出，增加政府補助和獎勵的內容；明確被徵收人可以選擇補償方式；建議徵收補償款專戶存儲；評估機構應當由徵收方和被徵收方協商一致確定；也有意見提出房地産價格評估機構的選擇方式採用公開抽籤、搖號等方式選擇或者一方不參與的由另一方選定等，建議不能由市、縣級政府規定選定辦法；明確違法建築的認定程序；認為住房保障的具體辦法和停産停業損失補償辦法等不應由市、縣級人民政府規定，建議由上級政府制定。

    經研究，條例規定，市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被徵收人給予補助和獎勵；被徵收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋産權調換；補償是根據類似房地産的價格來評估，這裡已經包括了土地使用權的補償；房地産價格評估機構由被徵收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定；徵收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用；政府作出房屋徵收決定前應當組織有關部門依法對徵收範圍內未經登記的建築進行調查、認定和處理；優先給予被徵收人住房保障的具體辦法、停産停業損失補償具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

    關於公共利益的界定

    有意見認為，公共利益的界定過寬，主張具有商業性質、營利目的項目都不應當屬於公共利益；也有意見認為，對公共利益的規定還不夠全面，主張凡是實施城市總體規劃，為城市發展和建設進行的重大工程，由政府組織或者主導的住宅小區、經濟開發區、工業園區、商業街區等城市建設，都應當屬於公共利益。此外，還有意見提出在國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃等規劃編制過程中，應當提高公眾參與程度。

    對這個問題，我們高度重視，收集、研究了國外情況和做法，作了大量的調查研究，多次進行專家論證，廣泛聽取意見。在此基礎上，條例規定，因國防、外交需要和由政府組織實施的能源、交通、水利、教科文衛體、資源環保、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業需要以及保障性安居工程建設、舊城區改建需要可以實行房屋徵收。為了加強規劃的調控作用，條例規定，確需徵收房屋的各項建設活動都應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，並要求制訂規劃應當廣泛徵求社會公眾意見，經過科學論證，保障性安居工程建設和舊城區改建還應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃，經市、縣級人民代表大會審議通過。

    關於徵收程序

    有意見提出，應當加大公眾參與程度；增加舊城區改建過程中同意比例的規定；明確先補償、後搬遷的原則；明確被徵收人對房屋徵收決定和補償決定不服的救濟渠道。

    經研究，條例規定，徵收補償方案應當徵求公眾意見；因舊城區改建需要徵收房屋，多數被徵收人認為徵收補償方案不符合本條例規定的，政府應當組織由被徵收人和公眾代表參加的聽證會，並根據聽證會情況修改方案；政府作出房屋徵收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估；實施房屋徵收應當先補償、後搬遷；被徵收人對房屋徵收決定和補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。

    關於強制搬遷

    有意見提出，取消《城市房屋拆遷管理條例》中的行政機關自行強制拆遷的規定，認為政府作為房屋徵收主體，是當事人一方，不應有行政強拆權，只能依法申請法院強制搬遷，法院強制搬遷，可以由法院作出裁定，由政府有關部門執行，法院進行監督；也有意見認為，為了提高徵收工作的效率，保證建設活動的順利進行，實行行政強制搬遷與司法強制搬遷並行的制度；還有意見提出，不同意由法院強制執行，認為法院執行力不足，法院獨立性、公正性也難以保證，司法程序太慢。

    綜合各方面意見，並考慮到《行政強制法（草案）（三次審議稿）》關於行政強制執行由法律設定的規定，經反復研究，條例不再規定行政機關自行強制拆遷。對法院強制執行的模式，行政法規也不宜規定，擬再同有關國家機關協商解決。此外，條例增加規定，強制執行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、産權調換房屋和週轉用房的地點和面積等材料。

    保護被徵收群眾利益　妥善處理實踐中的問題——國務院法制辦、住房和城鄉建設部負責人就《國有土地上房屋徵收與補償條例》有關問題答記者問

    新華社北京１月２２日電（記者陳菲、楊維漢、隋笑飛）２０１１年１月２１日，國務院總理溫家寶簽署國務院令，公佈《國有土地上房屋徵收與補償條例》，自公佈之日起施行。國務院法制辦、住房和城鄉建設部負責人為此接受了新華社記者的採訪。

    難點問題逐項攻關 力爭條例早日出臺

    問：制定條例的總體思路是什麼？

    答：黨中央、國務院高度重視條例的制定工作，指出條例直接關係人民群眾切身利益，要求我們深入了解情況，廣泛聽取意見，集中力量組織對難點問題逐項攻關，力爭條例早日出臺。為了妥善處理實踐中的矛盾，制定條例的總體思路：一是統籌兼顧工業化、城鎮化建設和土地房屋被徵收群眾的利益，努力把公共利益同被徵收人個人利益統一起來。二是通過明確補償標準、補助和獎勵措施，保護被徵收群眾的利益，使房屋被徵收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低。三是通過完善徵收程序，加大公眾參與，規定禁止建設單位參與搬遷，取消《城市房屋拆遷管理條例》（以下稱原條例）行政機關自行強制拆遷的規定，加強和改進群眾工作，把強制減到最少。

    在工業化、城鎮化發展過程中，必須堅持節約集約利用土地、嚴格保護耕地的原則，這需要通過提高規劃的科學性、嚴格執行規劃、調整産業政策、轉變經濟發展方式、嚴格立項審批等手段，控制城鄉建設用地盲目無序擴張，確保１８億畝耕地紅線與糧食安全。

    多次、多地調研 反復徵求意見

    問：在制定條例過程中主要開展了哪些工作？

    答：法制辦與住房和城鄉建設部、發展改革委和國土資源部等單位共同成立了工作組，多次進行實地調研，選取４０多個典型城市進行專項調查統計，專門聽取被拆遷人以及經濟、法律、規劃、土地、評估等方面專家的意見，同東、中、西部的大、中、小城市政府和有關部門負責同志多次進行座談，反復徵求中央國家機關意見，並於２０１０年１月２９日和１２月１５日兩次向社會公開徵求意見，分別收到意見和建議６５６０１條和３７８９８條。工作組召開了４５次各類座談會，有１１５０多人次參加了討論。工作組對各方面意見逐條整理、綜合分析，反復研究、修改，形成了《國有土地上房屋徵收與補償條例（草案）》。

    被徵收群眾居住條件有改善、生活水平不降低

    問：為了保障房屋被徵收群眾的利益，條例對補償作了哪些規定？

    答：兩次徵求意見中群眾的意見主要集中在補償問題上。按照保證房屋被徵收群眾居住條件有改善、生活水平不降低的原則，條例規定，對被徵收人的補償包括：被徵收房屋價值的補償，因徵收房屋造成的搬遷與臨時安置的補償，停産停業損失的補償。市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被徵收人給予補助和獎勵。對被徵收房屋價值的補償，不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地産的市場價格，市場價格包含了土地使用權的價值，不低於市場價格就可以保證被徵收人所得補償在市場上能買到區位、面積、用途、結構相當的房屋。

    為了保證生活條件困難的被徵收人居住條件有改善，條例規定，政府對符合住房保障條件的被徵收人除給予上述補償外，還要優先安排被徵收人享受住房保障，使其不再等待輪候保障房。

    房地産價格評估機構可由被徵收人協商選定

    問：條例對房地産評估作了哪些規定？

    答：一是明確對被徵收房屋價值的補償，按照不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地産的市場價格的原則進行補償。對評估中應當考慮的區位、用途、建築結構、新舊程度、建築面積等因素以及裝修和原有設備的拆裝損失補償等問題，將由房屋徵收評估辦法進行具體規定。

    二是明確房地産價格評估機構由被徵收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

    三是規定房地産價格評估機構應當獨立、客觀、公正地開展房屋徵收評估工作，任何單位和個人不得干預。對房地産價格評估機構或者房地産估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的違法行為，規定了嚴格的法律責任。

    四是規定對評估確定的被徵收房屋價值有異議的，可以向房地産價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地産價格評估專家委員會申請鑒定。

    公共利益有嚴格界定

    問：條例對公共利益是如何界定的？

    答：對這個問題，我們高度重視，收集、研究了國外情況和做法，作了大量的調查研究，多次進行專家論證，廣泛聽取意見。在此基礎上，條例規定，因國防、外交需要和由政府組織實施的能源、交通、水利、教科文衛體、資源環保、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業需要以及保障性安居工程建設、舊城區改建需要可以實行房屋徵收。為了加強規劃的調控作用，根據條例的規定，確需徵收房屋的各項建設活動都應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，並要求制訂規劃應當廣泛徵求社會公眾意見，經過科學論證，保障性安居工程建設和舊城區改建還應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃，經市、縣級人民代表大會審議通過。

    徵收注重公眾參與 強調公開透明

    問：條例對徵收程序作了哪些規定？如何體現公開透明和公眾參與？

    答：徵收程序是規範政府徵收行為，維護被徵收人合法權益，促使政府做好群眾工作的重要保障。條例規定徵收補償方案應徵求公眾意見；因舊城區改建需要徵收房屋，多數被徵收人認為徵收補償方案不符合本條例規定的，應當組織聽證會並修改方案；政府作出房屋徵收決定前，應當進行社會穩定風險評估；房屋徵收決定涉及被徵收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定；被徵收房屋的調查結果和分戶補償情況應當公佈；被徵收人對徵收決定和補償決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟；審計機關應當加強審計。

    政府是徵收補償主體

    問：條例對房屋徵收的實施作了哪些規定？

    答：房屋徵收是政府行為。按照原條例規定，建設單位是拆遷人，這是由當時的歷史條件所決定的。從近幾年的實踐看，由於拆遷進度與建設單位的經濟利益直接相關，容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。條例改變了以前由建設單位拆遷的做法，規定政府是徵收補償主體，由房屋徵收部門組織實施房屋徵收與補償工作。房屋徵收部門可以委託房屋徵收實施單位承擔房屋徵收與補償的具體工作，但房屋徵收實施單位不得以營利為目的。房屋徵收部門對房屋徵收實施單位實施房屋徵收與補償的行為負責監督，並對其行為後果承擔法律責任。禁止建設單位參與搬遷活動，任何單位和個人都不得採取暴力、威脅或者中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷。

    行政機關自行強拆被取消

    問：條例取消原條例中行政機關自行強制拆遷的規定，主要考慮是什麼？

    答：按照原條例的規定，政府既可以責成有關部門強制拆遷，也可以申請法院強制拆遷。近幾年來，強制拆遷過程中出現了一些惡性事件，雖然是極少數，但必須高度重視，切實採取有效措施，杜絕此類事件發生。

    全國人大常委會辦公廳２００９年８月２８日向社會公開徵求意見的《行政強制法（草案）（三次審議稿）》第十三條規定，行政強制執行由法律設定。本條例是行政法規，不宜再設定行政強制執行。因此，條例取消了原條例中行政機關自行強制拆遷的規定，規定由政府申請法院強制執行。這樣也有利於加強對政府徵收補償活動的制約，促使政府加強和改進群眾工作。

    集體土地徵收正在抓緊研究修改

    問：條例為什麼沒有對徵收集體土地作出規定？

    答：有意見認為，條例應一併解決集體土地和房屋徵收問題。從我們調查了解的情況看，現在矛盾突出的確實主要在集體土地徵收方面，但國有土地上的房屋徵收和集體土地徵收是分別由條例和土地管理法調整的，通過行政法規對徵收集體土地作出規定是超越立法權限的。我們將會同有關部門抓緊對土地管理法有關集體土地徵收和補償的規定作出修改，由國務院儘早向全國人大常委會提出議案。