在深化改革中推動經濟發展方式轉變
劉家義
轉變發展方式是經濟發展和技術進步的必然結果和內在要求。黨的十七屆五中全會提出，加快經濟發展方式轉變，既是一場攻堅戰，也是一場持久戰，必須通過深化改革來推動。只有堅定不移地推進改革，才能形成並完善有利於科學發展的體制機制，才能為發展方式的轉變提供強勁動力，實現經濟社會的又好又快發展。
一、深刻認識當前轉變經濟發展方式的困境，明確深化改革的著力點和突破口
改革開放以來，我國經濟實現了30多年的平穩持續快速增長，創造了人類社會發展的奇跡。但也毋庸諱言，我國經濟發展的資源依賴、投資驅動的粗放型特徵依然突出，一些深層次結構性問題、體制性障礙已成為持續發展的瓶頸。其中，有三個問題需要高度重視。
社會主義市場經濟體制尚不健全，仍存在政企不分、政府職能越位、缺位、錯位現象。由於市場經濟主體之間的關係未完全理順，從而使得市場配置資源的基礎性作用難以充分發揮。主要表現為：一是有的地方政府依然習慣於用紅頭文件或行政命令來管理市場，有的地方政府為企業經營借貸擔保、無償提供土地、擅自減免稅費，使得一些不應由政府承擔的市場糾紛後果最終由政府買單，甚至有的地方政府將投資集中用於競爭性領域與企業爭利。二是一些地方政府在制定市場標準、明確市場規則、規範市場秩序、調節經濟利益關係等方面工作力度不夠，對國有企業在對外投資等領域相互爭利的問題疏于管理，對某些海外資本惡意收購國有資産，甚至涉及國家經濟安全等問題管控不嚴。三是企業發展還沒有真正轉變到適應市場經濟要求上來，承擔了一些政策性職能，過度依賴政府救助和輸血。特別是個別國有企業還未真正形成科學有效的法人治理結構，有的內部管理層級過多、監督制約不力，有的違規決策造成國有資産損失。
經濟政策賴以運行的體制機制還不順暢，政府宏觀調控作用發揮受限。當前，在規範和引導經濟運行中，財政、投資、資源環境保護等體制機制仍不健全，削弱了宏觀調控的效能與效應。一是公共財政體系不健全，財政的分配和調節作用發揮不夠。長期以來，各級政府的事權和財權劃分缺乏科學依據，轉移支付中專項佔比較高，加之統一完整的國家預算體系尚未建立，一些財力游離于預算監管之外，不利於規範財政分配秩序，也影響了基本公共服務均等化的順利推進。二是投資體制改革不到位，制約了經濟發展質量的提高。政府投資範圍界定不清晰，在基礎性和公益性領域投資相對滯後的同時，一些地方政府卻將大量財政資金投入了國家限制和禁止發展的領域，特別是由於投資決策、執行和監督缺乏有效制約，使得投資結構失衡和權力“尋租”問題時有發生。三是資源環境保護體制不完善。有的地方資源開發利用方式粗放，污染防治措施形同虛設，雖然經濟速度一時上去了，但造成的環境污染與資源浪費卻是不可逆轉的。四是社會保障體系不完善。特別是農村居民、進城務工人員、無業人員等特殊困難群眾的社會保障問題還未完全解決，一些地方仍存在拖欠徵地補償款等問題。這些都使群眾能夠享受的實惠打了折扣。
一些措施銜接不到位，不利於發揮整體合力。這主要表現在：一是某些措施相互間銜接與配套跟不上，如有的地區的投資政策與資源環保政策存在明顯衝突，仍存在著依靠犧牲環境來換取當地經濟發展的傾向。二是在實施措施中存在著相互抵消的問題。如在廉租房建設上，有關部門由於信息不共享而存在分歧，造成廉租住房補貼大量閒置和相關群眾無法享受補助並存的現象。三是市場發展與監管不同步。以金融體制改革為例，金融分業監管難以有效約束跨市場金融業務，監管協調機制不夠順暢，部分貸款違規流入證券市場。另外，有的銀行通過借新還舊、延長貸款期限和多發放中長期貸款等方式，掩蓋了一些有問題的信貸資産。這些問題的存在，在一定程度上衝抵了國家宏觀調控的政策效果。
二、加強頂層設計和總體規劃，切實保障各領域改革的協調推進
胡錦濤總書記指出，為保證制定的各項法規制度行得通、做得到，必須使之彼此銜接、環環相扣，真正發揮法規制度的整體合力。這為我們整體推進改革指明了方向。事實上，任何一個領域的改革都不可能孤軍深入，必須全面考慮和統籌部署，把各領域改革有機結合起來，使改革深入平穩地向前推進。
建立科學規範的決策和協調機制，加強改革的頂層設計和總體規劃。在加快轉變政府職能、堅持依法行政的同時，要積極整合各方面資源，建立高層次的改革領導、組織、決策和協調機制，負責改革制度的頂層設計和總體規劃。當前，重點是圍繞科學發展主題和加快轉變經濟發展方式主線，確定行政管理體制、財稅金融體制以及資源性産品價格和環保收費等方面改革的優先順序和重點任務，使各項改革互為依託、相互支撐，互為補充、有機銜接。
建立健全相關法律法規體系，使改革沿著規範化、法治化軌道發展。深化改革離不開強有力的法律法規保障。要根據改革的總體規劃、重點環節和關鍵領域的要求，不斷加強立法工作，從注重經濟領域立法逐步向注重社會領域立法和其他領域立法均衡發展轉變，從注重創建法律體系逐步向提高立法質量、強化法律效果轉變。在及時將實踐證明行之有效的方針政策轉化為法律法規的同時，要避免陷入“法律萬能論”的誤區，充分發揮方針政策、道德規範、風俗習慣和社會輿論的綜合調節作用，切實減少阻力，推進改革順利進行。
進一步規範權力運行，為改革創造公開、公平和公正的發展環境。在轉變經濟發展方式和改革逐步深化的關鍵時期，必須進一步規範和監督權力運行，依法梳理市場經濟主體之間的關係，著力建立公開、公平、公正和誠信的經濟社會發展秩序，從而為改革的深入推進提供良好的基礎和環境。同時，要加強對改革進程的跟蹤監督和階段性評價，及時糾正失誤、問題和偏差，使改革措施更加完善，收穫最佳成果。
三、深入推進重點領域改革，有效促進經濟發展方式轉變
改革是一項系統工程，既要統籌謀劃，也要重點突破。“十二五”時期，深化改革要突出戰略重點，明確主攻方向，不斷解決關鍵領域存在的體制機制問題，推動經濟發展方式轉變不斷取得新的突破。
深化市場經濟體制改革。實踐證明，建立與完善社會主義市場經濟體制的一個關鍵環節是政府職能改革，而政府職能改革的關鍵又在於推進行政管理體制改革，正確處理政府與市場的關係。首先，要加快轉變政府職能，調整、規範和清理政府管理事項，規範各級政府的行政審批權限，減少政府對微觀經濟的干預，更多地運用經濟、法律和文化手段，加強對經濟社會發展的引導、調控和監管。其次，要完善政府決策機制，增強政策透明度和公眾參與度，強化行政問責制和責任追究機制，提高政府執行力和公信力。第三，要建立健全符合科學發展觀要求的政績考核機制，把結構優化、自主創新、資源節約、環境保護、民生改善等指標納入幹部政績考核體系。
深化財稅體制改革。深化財稅體制改革是實現政府職能轉變和經濟發展方式轉變的重要措施。首先，要明確中央和地方的事權和支出責任，著力完善公共財政關係，圍繞推進主體功能區建設，制定和實施差別化的財稅政策和績效評價體系，建立和規範地方政府舉債融資機制和債務預警機制。其次，要調整和優化轉移支付結構，相應提高一般性轉移支付的規模和比例，清理和規範專項轉移支付，嚴格控制新增專項轉移支付項目。第三，不斷完善預算編制和執行管理制度，明確公共財政預算、國有資本經營預算、政府性基金預算、社會保障預算和債務預算的功能定位，逐步健全統一和完整的政府預算體系，推進預算公開，自覺接受社會監督。
深化投融資體制改革。其目標就是要建立多种經營形式並存、結構合理、功能完善、高效安全的現代金融體系，優化投資結構，提高投資效益。首先，要擴大資本市場規模，優化資本市場結構，發揮資本市場對金融資源的優化配置功能。其次，要提高金融監管水平，督促金融機構自覺將經營取向調整到國家貨幣政策的要求上來，建立健全系統性金融風險防範預警體系和處置機制，切實維護國家金融安全。第三，要在穩步推進利率市場化改革的基礎上，綜合利用稅收和産業政策等多種手段，充分發揮政府投資的導向作用。第四，堅持以市場需求為導向，合理界定政府投資範圍，提高政府投資績效，把增投資與擴內需、惠民生、促發展、保穩定有機結合起來，形成投資和消費良性互動增長機制。
深化國有企業改革。從目前情況看，國有企業改革任務十分繁重，國有資産對國民經濟發展的整體效能有待提高。首先，要加大國有經濟的戰略性調整和轉型力度，促進國有資産的産業佈局和結構優化，鼓勵國有企業依法通過聯合、兼併和重組等方式做大做強。第二，要大力培育戰略性新興産業，鼓勵國有企業提高自主創新能力，推動上下游産業、關聯産業、産學研各方建立持續穩定、利益共享、風險共擔的戰略聯盟，促進創新投資主體與技術提供主體之間的交流與合作。第三，加強國有企業治理結構及內控體系建設，健全董事、監事職責管理和失職行為的責任追究制度，有效發揮總會計師的作用，促進重大事項決策的民主化和科學化。
完善基本公共服務體系。重點是要逐步形成公共服務供給的社會和市場參與機制。首先，從調整國民收入分配格局入手，充分發揮市場對初次分配的基礎性調節作用，切實扭轉居民收入差距擴大的趨勢。其次，推進社會福利、醫療衛生、住房和教育等民生領域改革，注重政策措施的可操作性和實施效果，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相互銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障制度，完善民生政策資金的分配管理工作。同時，要加強社會管理能力建設，創新社會管理體制，切實維護經濟社會的和諧穩定。
（作者：國家審計署審計長）
