深入推進扶貧開發 共享改革發展成果
——解讀《中國農村扶貧開發綱要（２０１１－２０２０年）》

    新華社北京１２月１日電（記者 林暉）中共中央、國務院近日印發了《中國農村扶貧開發綱要（２０１１－２０２０年）》，這是今後十年我國農村扶貧開發工作的綱領性文件，對於進一步加快貧困地區發展，促進共同富裕，實現到２０２０年全面建成小康社會奮鬥目標具有重要意義。

    扶貧形勢：從絕對貧困到轉型性貧困

    長期以來，我國農村地區受經濟、社會、歷史、自然、地理等方面制約，發展相對滯後，貧困人口數量眾多。１９７８年，我國貧困人口為２．５億人，佔農村總人口的３０．７％。

    改革開放以來，我國大力推進扶貧開發，特別是隨著《國家八七扶貧攻堅計劃（１９９４－２０００年）》和《中國農村扶貧開發綱要（２００１－２０１０年）》的實施，扶貧事業取得了巨大成就。截至２０１０年，按照年人均純收入１２７４元的扶貧標準，全國農村貧困人口已減至２６８８萬人，佔農村人口的比重下降到２．８％。

    與此同時，扶貧開發形勢也發生了重大變化。《綱要》指出，“我國扶貧開發已經從以解決溫飽問題為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。”

    “當前我國面臨的扶貧工作挑戰發生了變化，開始面對中等收入國家扶貧的挑戰。”中國農業大學人文與發展學院院長李小雲説，過去我國扶貧工作面臨的是發展相對滯後形成的普遍性、絕對性貧困，現在面對的是以收入不平等為特點的轉型性貧困。

    中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴認為，過去扶貧工作著力解決“絕對貧困”“極端貧困”帶來的低層次的基本衣食問題，未來要以“提高發展能力”“縮小發展差距”等更高的標準來解決貧困問題。

    “《綱要》強調要進一步完善社會保障制度，重視生態建設，改善公共衛生等非收入性貧困問題。”李小雲説，這表明未來要通過扶貧開發工作更好地對財富進行公平分配，更好地結合對弱勢群體的保護進行開發性扶貧。

    扶貧重點：把連片特困地區作為扶貧開發主戰場

    《綱要》提出，要把連片特困地區作為新時期扶貧開發主戰場。這些地區包括六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化片區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅宵山區等區域的連片特困地區和已明確實施特殊政策的西藏、四省（四川、雲南、甘肅、青海）藏區、新疆南疆三地州。

    “我國扶貧工作啟動時首先確立了１８個貧困片區，隨後定下５９２個貧困縣，過去十年裏又深入到１４８２００個貧困村，從片到點的三十年扶貧工作，徹底改變了這些地區的貧困面貌。”李小雲説，但是三十多年來形成的區域發展差異格局，使得原來生態條件、交通條件、經濟發展比較落後的地區還存在較大差距。在這種背景下，《綱要》提出把貧困程度比較深、相對連片的特困地區作為扶貧開發主戰場，以此解決存在已久的區域發展差異問題。

    汪三貴認為，把連片特困地區作為扶貧開發主戰場是“縮小範圍、加大力度”，扶貧攻堅力度在這些地方將更大，扶貧開發工作也會更加有效。

    國務院扶貧辦主任范小建表示，國家把扶貧工作重點放在連片特困地區，將加大在教育、衛生、文化、就業、社會保障等民生方面的支持力度，培育壯大特色優勢産業，加快區域性重要基礎設施建設步伐，加強生態建設和環境保護，著力解決制約發展的瓶頸問題，促進基本公共服務均等化，從根本上改變這些地區的落後面貌。

    與此同時，《綱要》還提出把“在扶貧標準以下具備勞動能力的農村人口”作為扶貧工作主要對象，“做好連片特困地區以外重點縣和貧困村的扶貧工作”。對於社會各界關心的國家扶貧開發工作重點縣認定問題，《綱要》要求各省（區、市）“根據實際情況進行調整，實現重點縣數量逐步減少”，同時“重點縣減少的省份，國家的支持力度不減”。

    扶貧任務：從解決溫飽為主到“兩不愁三保障”

    《綱要》提出，未來十年農村扶貧開發工作目標是“到２０２０年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。”

    李小雲認為，“兩不愁三保障”的通俗表述實際上反映出我國扶貧形勢的變化，從過去以解決溫飽問題為核心向給予貧困人口更有尊嚴的生活轉變。“‘兩不愁三保障’是多元的目標，不僅僅是提高收入，還包括保障教育、醫療、住房服務等，表明我國扶貧工作從過去相對狹義的開發性扶貧進入到相對廣泛的大扶貧領域。”

    汪三貴認為，保障義務教育、基本醫療和住房是強調基本公共服務均等化的體現，未來中國經濟發展將更加注重轉變經濟發展方式和統籌發展，實際上是縮小差距，使經濟發展惠及包括低收入人群在內的所有人。

    他説，當前在發展不均衡情況下，需要通過專項轉移、落後地區一攬子轉移、資源稅改革等財政手段，推進基本公共服務均等化的建立。

    范小建介紹，新時期扶貧開發工作將進一步強化專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的工作格局。專項扶貧重點是實施整村推進、以工代賑、産業扶貧、就業促進，對革命老區、民族地區和邊疆地區要給予重點扶持；行業扶貧根據部門職責，幫助貧困地區發展特色産業，加快基礎設施建設，重視能源和生態環境建設，為扶貧對象創造更好的發展條件；社會扶貧將進一步加強定點扶貧工作，推進東西扶貧協作，廣泛動員企業和社會各界參與扶貧。

    通過上述努力，最終實現“貧困地區農民人均純收入增長幅度高於全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢”的目標。

    扶貧方針：扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接

    《綱要》提出，“堅持開髮式扶貧方針，實行扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接”。其中，“把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困；把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系。”

    我國農村最低生活保障制度始於２００７年，目的是將家庭年人均純收入低於標準的所有農村居民納入保障範圍，以穩定、持久、有效地解決農村貧困人口溫飽問題。截至２０１０年底，全國農村低保覆蓋人口達到５２１４萬人。

    李小雲指出，單靠扶貧開發不能解決低收入人群在轉型過程中由於權利缺失造成的福利損失，因此需要重視社會保障制度的建設，實施低保等普惠性政策。“扶貧機構不能只搞開髮式扶貧，要兼顧建立社會安全保障網的建設，防止返貧現象的發生。”

    “扶貧開發和農村最低生活保障制度既有分工也有合作。”汪三貴説，社會保障是保障基本生存，扶貧開發的目標是在更高能力上進行扶貧開發、提高自我發展能力。在收入不平等的情況下，對貧困人口有針對性的開發性扶貧尤為重要。

    “部分貧困人群沒有開發脫貧能力，只能靠社保維持基本生活；部分人群既需要社保又要有扶貧開發支持；更高層次的人只需要扶貧開發支持，有能力利用市場機制去賺錢和積累財産。”汪三貴説，扶貧開發和以農村最低生活保障制度為核心的社保制度要更好地有機銜接起來，形成扶貧開發的合力。