繼續實施結構性減稅 促進經濟可持續發展

肖　捷 

    國際金融危機爆發以來，在世界主要發達國家和地區相繼陷入經濟低迷的狀態下，我國經濟保持了穩定增長勢頭，政府宏觀調控起到了重要作用，結構性減稅顯示出特有功效。

    一

    起源於世界最大經濟體的本輪國際金融危機，以及隨後出現的歐洲部分國家主權債務危機，不僅揭示了完全由“看不見的手”決定的分配並不都是社會最需要的分配，而且暴露了一些發達國家長期通過負債維持個人消費或政府開支的增長模式已經無力繼續成為激活經濟復蘇的引擎。在經濟全球化背景下，國際金融危機對我國經濟發展方式也形成了倒逼機制。進入新世紀以來，我國抓住世界經濟步入新的上升週期的有利時機實現了經濟快速增長，取得了經濟總量位居世界第二的長足進步。同時，隨著我國經濟發展的內部條件和外部環境的逐步變化，傳統的經濟發展方式也面臨著加快轉變的迫切需要。

    作為拉動經濟增長的投資、消費、出口對經濟增長的貢獻不協調，偏高的投資率、偏低的消費率、偏大的貿易順差對經濟增長形成的拉動效應不可持續。長期通過耗用大量能源資源等生産要素換取的經濟總量擴張，在我國資源環境承載能力不強，各類約束性矛盾日趨突出的狀態下無法延續。缺乏核心競爭力和技術創新推動，以低水平産業重復生産為主要特徵的畸形産業結構難以為繼。地區發展不平衡、城鄉發展不協調和社會群體收入差距不合理的狀況，無論是對構建和諧社會還是實現共同富裕都不相適應。因此，本輪國際金融危機對我國經濟的衝擊，在深層次上是對傳統的不可持續的經濟發展方式的衝擊。

    為了實現經濟社會全面協調可持續發展，中央明確提出了加快轉變經濟發展方式的總體要求，即促進經濟增長向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變，向依靠一、二、三次産業協同帶動轉變，向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。圍繞這一總體要求，需要在體制機制和利益導向上形成相應的制度性安排，在重點領域和關鍵環節取得實質性突破。

    稅收是政府籌集財政收入、調控經濟、調節分配的重要手段。由於社會可供分配的資源有限，稅收實際上是把企業和個人掌握的部分資源依法轉為政府支配。我國目前是實行複合稅制，徵收的稅種可以分為貨物勞務類、所得類、財産類和行為類。其中，貨物勞務類和所得類稅收約佔全部稅收收入的90%。這些不同種類的稅收在籌集財政收入的同時，也影響著企業和個人的投資與消費、收入與財富分配，以及生産和交易等行為。通過科學運用調整稅基或稅率、設置徵收標準等稅制要素，制定實施減稅政策，將原由政府掌握的資源轉由企業和個人支配，可以在預算政策和貨幣政策配合下，改善供給和需求結構，提高資源配置效率，增強經濟發展的內生動力，促進經濟可持續發展。

    二

    本輪國際金融危機爆發至今已有四年時間。與世界其他主要經濟體倍受鉅額政府赤字困擾，在財政政策上窮盡思忖削減政府開支或增加稅收相比，我國政府在合理控制赤字總規模的同時，不間斷地實施了大規模結構性減稅政策。相對於具有普惠意義的全面減稅而言，結構性減稅是有選擇的稅收優惠。2008年以來，通過採用直接優惠（包括稅收減免、降低稅率等）和間接優惠（諸如投資抵免、加計扣除、減計收入、允許計提風險準備等）方式實施的減稅措施累計已有70多項，涉及十幾個稅種，每年減稅規模達數千億元。主要減稅措施的政策取向是：

    著力擴大消費需求。進一步擴大內需特別是居民消費需求，是保持我國經濟持續平穩較快發展的重要基礎。為增加居民收入，減輕中低收入者稅收負擔，提高居民消費能力，從2008年10月起，對儲蓄存款利息所得暫免徵收個人所得稅；在2008年3月提高工資薪金所得費用減除標準的基礎上，從2011年9月1日開始實施新修訂的個人所得稅法，當年第四季度因減稅相應增加居民可支配收入約500億元，全國有900多萬個體工商戶稅負下降；今年開始降低包括居民日用品在內的700多種商品進口關稅，對219個品種蔬菜免徵批發和零售環節增值稅。這些措施為提升消費對經濟增長的貢獻發揮了積極作用。

    積極促進産業結構優化升級。這是提高經濟增長質量和國際競爭力的戰略重點。2009年以來，在全國範圍內推行增值稅轉型改革，已累計減少稅收5000多億元，有力地促進了企業投資和技術進步；2008年對企業的國債利息收入等免徵企業所得稅， 2008年9月對證券交易印花稅實行單邊徵收，2009年對農村信用社、農村商業銀行給予營業稅等優惠，支持金融保險業和資本市場健康發展；從2009年開始對21個服務外包示範城市的技術先進型服務企業實行企業所得稅、營業稅等優惠政策，支持技術先進型服務業發展；從2009年起實施促進經營性文化事業單位轉企改制、文化産業、動漫産業等發展的增值稅、企業所得稅等稅收優惠政策，支持文化體制改革和文化事業發展；今年進行的營業稅改徵增值稅試點，也屬於一項力度較大的減稅措施，有利於加快發展現代服務業。

    切實推動科技進步和自主創新。充分發揮科技支撐作用，對調整經濟結構，加快轉變經濟發展方式，具有決定性意義。從2008年開始實施新企業所得稅法，對企業研發費用實行加計扣除，對國家重點扶持的高新技術企業減按15%稅率徵收企業所得稅，鼓勵技術開發和自主創新；2008年以來，為支持科技企業孵化器和大學科技園建設，實施有關營業稅、房産稅和城鎮土地使用稅等優惠政策；2011年，為鼓勵軟體産業和集成電路産業發展，實施增值稅等優惠政策。2008年至2011年，每年為鼓勵高新技術産業發展減免稅收均有數百億元。

    有效推進節能減排和環境保護。促進形成節約能源資源、保護生態環境的産業結構、增長方式和消費模式，是實現經濟社會長期協調可持續發展的必然要求。從2008年起，我國先後調整和完善節能減排、環境保護等稅收政策，對國內企業為生産大型環保和資源綜合利用等設備而進口關鍵零部件和原材料免徵關稅和進口環節增值稅，企業購置用於環境保護、節能節水等專用設備的投資額可抵免部分企業所得稅，目前已累計減免相關稅收1000多億元。

    大力支持區域協調發展。區域協調發展問題，關係經濟繁榮、社會和諧、民族團結和國家安全。2010年，黨中央、國務院決定實施新一輪為期十年的促進西部大開發稅收政策，對設在西部地區的鼓勵類産業企業減按15%稅率徵收企業所得稅，符合國家扶持條件的公共基礎設施項目投資等所得可享受企業所得稅“三免三減半”優惠。繼續實施或新出臺支持特殊困難地區、民族邊疆地區等區域發展的稅收優惠政策。2011年在海南進行離境退稅和離島免稅政策試點。

    全力保障和改善民生。這是經濟發展的根本目的，也是實施結構性減稅政策的重點之一。按照實施積極的就業政策的要求，2008年以來，國家相繼延長促進就業再就業的稅收優惠政策執行期限，出臺鼓勵就業創業的稅收扶持政策，並將大學生、農民工、城鎮就業困難群體等作為扶持的重點，其中下崗再就業人員和殘疾人員等享受的稅收減免已有幾百億元。為支持解決群眾住房問題，2008年以來先後對廉租房、經濟適用房、公租房建設和運營實施房産稅、土地增值稅、契稅、印花稅等稅收優惠政策。

    全面促進小型微型企業發展。小型微型企業是提供新增就業崗位的主要渠道，也是科技創新的重要力量。2009年國家出臺對小型微利企業減半徵收企業所得稅、金融企業對中小企業貸款損失專項準備金准予所得稅前扣除等稅收政策；2010年出臺對符合條件的農村金融機構金融保險收入減按3%徵收營業稅等政策；2011年又出臺促進小型微型企業發展、提高個體工商戶增值稅和營業稅起徵點等稅收優惠政策。

    上述結構性減稅政策，體現了多稅種並用、多環節共促、影響範圍廣的特點，今年仍然繼續實施。稅務部門要不折不扣地將各項減稅政策落到實處。需要指出的是，增值稅和所得稅是減稅規模最大的稅種，構成了減稅的主體，對提高資源配置效率，改善供求關係，優化産業結構，保障和改善民生起到了積極作用。各項減稅政策的具體效應，還有待通過對翔實的數據測算分析後，做出定量評估，進而不斷積累實施結構性減稅政策的經驗。

    三

    按照中央關於加快轉變經濟發展方式的各項要求，“十二五”期間繼續實施結構性減稅政策應進一步突出重點，與深化稅制改革統籌協調，與其他調控手段相互配合，逐步建立健全管理監督機制，妥善處理好提高市場效率、促進社會公平與保持經濟穩定之間的關係。

    實施結構性減稅要力促轉變經濟發展方式。加快轉變經濟發展方式，增強發展的平衡性、協調性、可持續性，是我國當前和今後一個時期的一項重要戰略任務。減稅政策的安排應著力促進擴大內需和調整結構，突出體現積極支持實體經濟自主創新和小型微型企業發展、推動産業結構優化升級和區域經濟協調發展，支持促進就業和提高低收入群體消費能力。

    實施結構性減稅要結合深化稅制改革形成長期制度安排。按照構建有利於科學發展的稅收體制機制的要求，在深化稅制改革進程中，可以考慮將一些有利於轉方式、調結構、惠民生的稅收政策作為長期制度安排。國家“十二五”規劃確定的營業稅改徵增值稅、全面改革資源稅，開徵環境保護稅等稅制改革措施，將更加凸顯減稅政策對加快轉變經濟發展方式的激勵、引導作用。

    實施結構性減稅要與其他調控手段相互配合。稅收不是無所不能的調控工具，在穩定經濟、調整結構、調節分配方面，各稅種所起的作用亦不盡相同。在實踐中，運用預算和貨幣政策等調控工具可能會對減稅政策的實施産生擠出效應。為了順利實現減稅政策的預期目標，不僅要正確認識稅種的特點和稅負歸宿問題，也需要預算、貨幣等政策工具巧妙配合，努力提高調控的一致性和精確性。

    實施結構性減稅要納入國家預算體系統一規範管理。減稅政策形成的資源配置權轉移，相當於一種稅式支出，或是財政支出的替代，應作為政府公共政策和公共財政的有機組成部分。目前我國以常態形式實施的減免稅數額已具相當規模。有必要參照國際經驗，將減免稅納入國家預算體系，建立專門預算管理制度。這既有利於統籌安排財力資源，在不影響滿足基本公共服務支出需求的基礎上，把握好減稅的力度，防範財政風險；也有助於提高減稅政策和資金使用的透明度，加強規範管理和社會監督。

    （作者：國家稅務總局黨組書記、局長）