做好農村改革“放活”這篇大文章
韓 俊

    解決“三農”問題，破除城鄉二元結構，現在已經到了攻堅克難階段。我們要按照黨的十八大提出的推動城鄉發展一體化的要求，貫徹落實今年中央一號文件的決策部署，鞏固“少取”成果，加大“多予”力度，尤其是做好“放活”這篇大文章，扎紮實實地把農村改革和制度創新推向前進。

    依法保障農民的土地財産權

    土地是農民謀生的主要手段，也是農民進行投資、積累財富以及實現財富代際轉移的主要載體。土地承包經營權、宅基地使用權，是法律賦予農民的財産權利。近年來，隨著城鎮化進程加快，侵犯農民土地權益的現象有加重趨勢。農民權益易被侵犯，根本原因是我國土地制度與管理體制改革不到位，核心是在農民土地權益保護方面仍存在制度缺失。這主要表現在：除了土地承包經營權權能不完善外，徵地範圍過寬，對農民的補償偏低，失地農民的長遠生計缺乏保障；關於農民宅基地權益的法律法規不健全；集體土地所有權殘缺不全，城市土地屬於國有，農村土地屬於農民集體所有，同樣一塊土地，由於所有制不同，在權利設置和利益分配上存在巨大差距，這種土地權利的二元格局導致集體和農民難以分享土地長期增值收益。在現行徵地制度下，土地收益分配明顯向城市和非農部門傾斜。

    依法保障農民的土地財産權，需要抓緊做好農村土地制度改革的三項工作。一是在全國範圍開展農村承包土地和宅基地確權登記，在確權的基礎上，為農民頒發具有明確法律效力的土地承包經營權證書和宅基地使用權證書，真正給農民吃下長效“定心丸”。二是儘快修改土地管理法，落實黨的十七屆三中全會關於“現有土地承包關係要保持穩定並長久不變”、“完善土地承包經營權權能”等各項政策。明確農戶土地承包經營權“長久不變”的期限，並賦予農民對承包土地更加充分而有保障的佔有、使用、收益和處置權利。開展土地承包經營權抵押試點，建立風險防範機制。三是加快徵地制度改革，實行對失地農民土地財産權的公平補償，鼓勵地方政府對失地農民採取集體留用地、物業置換、提高補償標準等辦法，提高農民在土地增值收益中的分配比例。

    創新農業生産經營體制

    以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是黨的農村政策的基石。在穩定農村基本經營制度的基礎上，把家庭分散經營的優勢與統一經營和服務的優勢結合起來，形成有活力的農業生産經營體制，是走中國特色農業現代化道路必須解決好的一個根本問題。黨的十八大報告提出，培育新型經營主體，構建新型農業經營體系。這兩個“新”，是對做好農業農村工作提出的新要求。創新農業生産經營體制，必須堅持把“以農民為主體，為農民服務”作為基本方向，穩定而不折騰，完善而不跑偏。

    那麼，創新農業經營體制要抓什麼呢？一是扶持一家一戶的農民發展專業化、規模化、集約化生産。隨著工業化、城鎮化的推進，農村勞動力持續向外轉移，土地不斷向種田能手集中，土地經營規模逐步擴大，這是我國農業現代化的必然趨勢。應扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場等新型經營主體，發展適度土地規模經營。在我國人多地少的特殊國情下，應充分認識土地承包經營權流轉的長期性，不能把土地流轉的多少、流轉的快慢、經營規模的大小作為衡量農村工作成績的標準。必須堅持“依法、自願、有償”的原則，充分尊重農民的意願和主體地位，防止用行政手段推動土地規模經營，損害農民的土地承包權益。從我國人多地少、小規模經營的實際出發，改造傳統農業的現實途徑是大力提高家庭經營的專業化、集約化水平。應加大先進農業科技和生産手段的推廣應用，扶持發展專業大戶、專業村、專業鄉。二是大力發展農民的專業合作和股份合作。面對千變萬化的市場，分散的農民沒有議價能力，處於弱勢地位。這就需要把依法規範和加快發展新型農民合作組織作為創新農業生産經營體制的戰略舉措，切實按照“服務農民、進退自由、權利平等、管理民主”的要求，培育一大批運作規範、對農民帶動示範作用強的合作社，以充分發揮其在組織農民、落實政策、對接市場等方面的作用。三是發展多元化的社會服務體系。各種農業社會化服務組織、龍頭企業、聯結農戶的農業産業化經營組織、農村經紀人等，是新的農業經營主體和統一服務主體，應充分發揮其在為農服務、引領農民進入市場方面的重要作用。

    保障農民平等獲得金融服務權利

    過去10年，我國農村金融改革取得很大進展，特別是農村信用社改革取得明顯成效，但農村金融改革總體上仍顯得滯後。這突出表現在：正規金融機構在為農服務方面發揮的作用還不夠；農村政策金融功能不健全；農業保險覆蓋面低；農村信用擔保體系建設剛起步，農村信用環境不理想。

    建立現代農村金融制度必須明確，農村金融具有不同於城市金融的特點，不能把發展城市金融的辦法簡單移植到農村。農村金融機構面對的是分散的小規模農戶和大量的農村中小企業，它們對金融的需求一般具有期限短、頻率高、數額小等特點，金融機構對其服務的交易成本比較高。農村信貸市場信息不對稱現象，相對於城市工商業貸款而言更為突出。城市工商業貸款中使用的傳統意義上的抵押品，在農村嚴重缺乏。農業經營受自然和市場影響具有高風險性，因而農村金融機構運作存在高風險。

    改善農村金融服務，應著重解決好以下幾個問題：一是提高正規金融機構在農村的覆蓋率；二是強化政策性金融的作用；三是重視發揮農村新型合作金融的作用；四是重視微型金融的獨特作用。應放寬農村金融機構準入政策，重點引導各類資本設立新型農村金融機構，主要為個體工商戶、小型加工運銷戶、各類微型企業、規模種植養殖戶、農村經紀人、貧困人口等提供微型金融服務。此外，應加快建立政策性農業保險制度和多元化農村信貸擔保體系。

    有序推進農業轉移人口市民化

    我國“三農”問題突出，城鄉居民收入差距持續擴大，根本原因在於農村人口多、農民轉移不徹底、農業勞動生産率水平低。在目前的城鄉二元體制下，進城農民工沒有市民身份，不能與城市居民享受同等待遇，不能在城市安居樂業。這種不徹底的農業人口轉移方式，起不到減少農民、使土地向務農勞動力穩定流轉集中的作用。只有推進農業轉移人口市民化，減少農民、增加市民，從根本上改善城鄉資源配置，才能擴大農業經營規模和農産品市場規模，才能為發展現代農業、持續增加農民收入創造條件。不僅如此，農民工市民化將創造巨大的投資和消費需求，為我國經濟持續健康發展提供長期動力。調查顯示，目前願意在城鎮定居的農民工高達91.2%，年齡越小的農民工越不願意回農村，只有7.7%的新生代農民工願意回農村定居。這意味著以新生代為主的農民工留在城鎮已成為擺在我們面前的緊迫課題。隨著我國城鎮化進程的加快，推進農民工市民化是大勢所趨。

    農業轉移人口市民化，應積極有序推進。一是落戶轉市民沉澱一批。加快改革戶籍制度，合理設置落戶條件，把符合條件的流動人口逐步轉為流入地居民。引導農業轉移人口向適宜開發的區域集聚，鼓勵資源環境承載能力較強、産業集聚和經濟條件較好的城鎮化地區吸納更多人口。二是常住均服務穩定一批。以加快基本公共服務均等化為核心消除差別待遇，推動流動人口共享發展成果。對暫不符合落戶條件或沒有落戶意願又有常住需求的流動人口，根據權利和義務對等原則，梯度賦權，逐步使他們在流入地居住期間享受與戶籍居民同等的基本公共服務和社會權益。三是就近促轉移消化一批。通過加快産業結構調整和實施主體功能區戰略，特別是大力發展縣域經濟和加強農産品主産區建設，就近消化一批農村富餘勞動力。四是留鄉創新業吸附一批。以建設社會主義新農村為重點，進一步加大公共資源投入向農村傾斜力度，改善農村生産生活條件，支持流動人口返鄉就業創業，培養新型農民，讓留鄉人口安居樂業。    （作者為國務院發展研究中心副主任）