“簡政放權”系列解讀之三：政府如何轉變職能，才能讓“人民滿意”？

    “機構改革之後，部長、省長、市長們的權力會縮小嗎？”互聯網上，一位網友的發問引來眾多討論。

    衡量“簡政放權”的實效，不能僅看“誰的權力在擴大、誰的權力在縮小”，還要看政府的職能角色是否轉變。

    李克強總理在13日召開的國務院機構職能轉變動員電視電話會議上指出，“新一輪國務院機構職能轉變的大幕已經拉開。我們要進一步提高對這項工作重要性緊迫性的認識，大幅減少對微觀事務的干預，營造公平競爭的市場環境，提供必需的公共服務，切實加強宏觀管理，以更大的勇氣和智慧、更加堅定的決心和意志，堅決打好這場攻堅戰。”

    管理方式的轉變對各部門、各級政府是新的考驗和挑戰。“簡政放權”後政府如何更好地服務？各級政府和公務員群體怎樣順應這種轉變？新華網與多位專家展開了對話。

    職能轉變，政府要守信、守憲、守限

    新華網記者：《國務院辦公廳關於實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》提出，要用３至５年時間完成各項任務，加快建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。李克強指出，加強社會管理和公共服務，是政府的重要職責。在經濟領域簡政放權的同時，我們為人民群眾提供優質公共服務的職責必須加強。

    那麼，什麼樣的政府才是讓人民滿意的政府呢？從民生視角看，這一輪機構改革與老百姓有哪些直接關聯？

    中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱：政府機構改革和職能轉變，最重要的是讓人民滿意，這也是我們改革的最終目標。服務型政府的本質是建設一個以民眾為中心的政府，而不是以政府自身為中心的政府。換句話説，“政府要圍繞民眾轉，而不能讓民眾圍著政府轉。”

    另外，實行“大部制”治理結構，也絕不是部門越大越好，更不是政府機構設置越少越好，而是要相對集中，儘量減少政出多門、多頭管理。

    就中國的實際狀況來看，政府部門設置要避免計劃經濟體制下的部門林立、機構臃腫、人浮於事的現象，但同樣不是機構越少越好、部門越大越好。從國際社會的經驗看，一個國家的政府規模與其承擔的公共事務職責相適應，並能夠實現公共治理的高效、民眾滿意，就是一個好政府。從這個意義上説，黨的十八大提出“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意”的服務型政府建設的理念和內涵，是與國際社會公共治理基本價值取向相一致的。

    東南大學法學院副教授顧大松：李克強在會議上指出，政府履行職能必須依靠法治。市場經濟的本質是法治經濟，轉變政府職能本身就是建設法治政府的要求。

    首先，政府要守信。市場經濟是一種信用經濟，政府失信是對市場經濟最大的傷害，政府守信就是按照已制定好的法律來進行管理和服務，這是避免政府失信的基本要求。其次，政府要守憲。市場經濟以統一的市場為基礎，國務院及各部門和地方各級人民政府帶頭維護憲法法律權威，實際上是遵守以憲法為最高權威的統一法律體系，有利於維護市場經濟的統一市場基礎。再次，政府要守限。行政權力在法律和制度的框架內運行，既指政府活動有法律依據，又指政府活動受到法律的限制。市場經濟以市場機制為主導，政府在法律和制度的框架內運行，就要有自限意識，隨時克服干涉市場的衝動，發揮市場機制的主導作用，這是法治的內在要求，也可以説是對政府“有所不為”的要求。現代政府、服務型政府的建設目標，又要求政府在與社會的關繫上“有所為”，但是這並不意味著政府要包辦社會事務，而是把政府工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。

    西南交通大學公共管理學院院長陳光：從民生的角度看，這輪機構改革可以期待之處是：第一，減少行政審批，釋放改革紅利，激活市場主體，促進經濟增長，增強改善民生的基礎；第二，簡政放權，增強市場主體和社會主體的主動性和創造性，減少其經營活動的社會成本，發展中小微企業和服務業，提供更多民眾就業機會；第三，加強市場監管，營造公平競爭的市場環境，在食品、環境、安全生産等方面提高民眾生活的滿意度；第四，創新公共服務提供方式，政府工作重點放在“基本公共服務”上，在非基本的公共服務領域，更多發揮市場和社會組織作用，使民眾可以更好得到優質公共服務，進而更好體現服務型政府的改革要求。

    另一方面，也不能僅從政府一個角度來討論改革問題，沒有社會組織的成長，沒有市場體制的完善，不可能完成政府職能的轉變。放和管齊頭並進，才是政府機構的改革，更是創新社會管理的過程。

    職能轉變不是“外科手術”，傳統意義上的政府職能將發生變化

    新華網記者：“良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必需品。沒有一個有效的政府，沒有一個法治的政府，經濟和社會的可持續發展都是不可能的。”這是世界銀行在《1997年度世界發展報告》中提出的一個觀點，此後經常被各國研究者引用。對於機構改革，不應是簡單關注究竟減了多少部門和人，政府職能轉變才是深化行政體制改革的核心。

    政府在完成職能轉變過程中，應該注意哪些問題？

    首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院副教授王暉：我們應注意到，政府管理是公共事業管理的主角，但還需要若干配角。在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關繫上，傳統意義上的政府職能將發生變化，政府應把更多職能以多種形式下放給那些非政府和非營利性組織承擔。這些組織不僅要提供公共服務，而且要承擔對社會公共事務的管理職能。

    中南大學公共管理學院副教授孟川瑾：政府在職能轉變過程中應注意一個問題：職能轉變不是“外科手術”，不是把政府不需要的職能或權力直接下放。政府部門還需要考慮，職能和權力下放的同時，社會或者其他第三方組織是否有能力承接？

    此外，政府部門所保留的職能也要改變過去那種以“政府部門為核心”的工作方式和機制，而要圍繞我們這次政府職能改革的核心“以社會管理和公共服務為核心”，建立新的工作方式和工作機制。

    國家行政學院副教授宋世明：政府職能轉變是一件大事。涉及面廣，難度大，需要協同各方努力，確保各項改革任務落地生根，開花結果。

    我也關注這樣幾個問題：第一，加強監管與宏觀調控。取消與下放行政審批事項後，如何切實加強監管與宏觀調控？第二，簡政放權的直接目的是滿足當前與較長一段時間的經濟與社會需求。簡政放權本身必然引起權力結構、利益結構的調整，預防與懲治腐敗的制度措施與對策措施若不及時跟上，集中的腐敗會演變為分散的腐敗。隨著事權、財權向地方政府的下放，地方政府的腐敗是否會激增？第三，過去法律層面規定的備案制大多演變為實踐中的審批制，本次發改委取消和下放25項投資審批項目至關重要。其中，有的改為備案制，如何防止備案制演變為實際的審批制？第四，有的部門職能“明放暗不放”怎麼辦？

    讓民間資本有保障地進入和退出非基本公共服務領域

    新華網記者：李克強指出，總體上看，現在我們的産品供應是充足甚至有些方面是過剩的，而服務則存在短缺問題，質量也需要提高。增加服務供給，滿足社會需求，必須把政府的作用與市場和社會的力量結合起來。要把政府的工作重點放到“保基本”上來，加快織就織好一張覆蓋全民的社會保障“安全網”，特別是要“補短板”、“兜底線”，為人民基本生活提供保障。同時，在非基本的公共服務領域，要更多更好發揮市場和社會的作用。

    政府應該如何增加服務供給、滿足社會需求？在非基本的公共服務領域，又該如何發揮市場和社會的作用？

    中國人民大學公共管理學院教授劉昕：總理這句話主要強調了我國公共服務尤其是基本公共服務的供給不足及質量不高的問題，其中基本公共服務主要包括義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業服務等居民最關心的服務內容，這些公共服務是我國為建立社會安全網、保障全體社會成員基本生存權和發展權而必須提供的。

    總理指出，非基本公共服務的供給及其質量提升要更多更好地發揮市場和社會的作用，這裡提到了社會資本和事業單位在提供非基本公共服務方面能夠發揮的作用。同時，總理也提到，即使基本公共服務應由政府提供的，也未必一定要由政府自己來生産，相反，在可能的情況下，基本公共服務也同樣可以通過委託、承包、採購等方式交給市場和社會組織去生産公共服務，政府只需要付費就可以了，這樣不僅能夠提高公共服務的供給數量和質量，還能通過引入競標等競爭機制在一定程度上節約成本。

    而所謂“短板”是指我們社會保障體系中的薄弱環節。

    目前，大部分學者認為，中國社會保障體系中的短板主要涉及到以下幾個方面的問題：社會保障覆蓋面還不夠寬，統籌層次和保障水平不高；農村及流動人口的參保受限，社會保障賬戶的跨地區轉移和對接存在一定困難；老齡化等原因導致社會保障資金缺口增大；社會保障管理和服務水平亟待提高；社會保障資金的監管機制存在漏洞；社會保障資金保值增值渠道不通暢等。

    在總理提到的“兜底線”中，所謂“底線”應是指社會保障制度和項目中最起碼的、必不可缺少的那部分內容，這是一個國家的政府和社會必須承擔的對公民的社會保障義務。關於底線的具體內涵及其標準，目前尚未有明確的規定，但大部分學者認為，最低生活保障制度、公共衛生和基本醫療保障制度應當是底線，因為它們是直接關係到公民的基本生存權和健康權的公共服務內容。此外，也有學者指出，義務教育制度是另外一個“底線”。

    中南大學公共管理學院副教授孟川瑾：産品領域的需求是屬於低層次的需求，而非公共服務則是可以深度挖掘、有潛力的市場，做好了可以拉動內需。比如：社會化養老領域。基本養老是由國家所提供，但老年人的各種相關服務屬於非基本公共服務領域，如老年人的文化生活等；再比如義務教育是基本公共服務，而義務教育之外的各種技能、知識的培訓就屬於非基本公共服務。

    非基本公共服務的興起源於社會生活的多元化，一般説來需要政府在相關領域減少審批權限，降低準入門檻，同時又不與民爭利。政府只管做好基本的公共服務，制定好非基本公共服務領域的規則以及做好相應的監督即可。讓民間資本可以有保障地進入和退出，打通服務市場和資本市場間的渠道，才能産生經濟的內驅力。

    公務員群體要提高服務水平，創造“敢於懲惡”執法環境

    新華網記者：實幹興邦，打造人民滿意的服務型政府，勢必對政府管理者本身提出更高的要求。政府的角色，要從“管理者”變成“服務者”，政府機關工作人員要回歸“公僕”和“人民勤務員”的本位。李克強説，我們作為人民的政府和國家的公務員，要對人民負責、對國家負責，就要擔這個責任，不斷提高自身水平，這是無法回避的。

    新一輪政府職能轉變大幕開啟，各級公務員應怎樣順應這種轉變？

    清華大學公共管理學院院長薛瀾：經過改革開放的30多年的發展，中國公務員群體在年輕化和知識化方面取得了歷史性的飛越，但在公共管理專業化方面仍然有較大的差距。我們有很多公務員在很多專業技術領域有很高的學識，但對市場經濟條件下政府的功能和運行方式了解不多，很多需要在“幹中學”。這就不免存在著各種認識上的誤區和盲點。

    因此，要適應當前提高政府管理水平的要求，就必須系統地提高公共管理的理論水平，從根本上理解並把握現代政府的權力界限，運行方式，政策過程等。目前全國147所高校和研究機構所提供的MPA教育就是系統提高公共管理理論水平的最好途徑。

    中國行政管理學會副秘書長、全國政府績效管理研究會副會長兼秘書長張定安 ：作為公務員，應順應這種變革，積極進行調整。首先是提高認識，把思想統一到中央和國務院的決策部署上。這決不是空話和套話，因為本次改革是政府機構“割自己的肉”，涉及到部門權力利益調整和影響力弱化淡化，涉及到管理方式和工作習慣的轉變，這對各部門、各級政府都是新的考驗和挑戰，責任更重了，要求更高了，絕非易事，必須以對黨、多國家、對人民負責任的態度對待這次改革；其次，公務員必須提升個人工作能力，正如總理所説，我們一些政府機關和幹部在行政審批方面通常是輕車熟路,但在市場監管方面辦法還不多、經驗也不足；再次，公務員群體還必須齊心協力，共同研究新形勢下政府管理的體制和機制，創新制度和方式，創造敢於懲惡的執法環境。（記者 姜春媛 陳元）