消除機制體制弊端 建立現代財政制度——
財政部部長樓繼偉詳解深化財稅體制改革思路
新華社北京１１月２０日電（記者韓潔、高立）黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，並用單獨的一部分對深化財稅體制改革作出部署。
財政部部長樓繼偉在接受新華社記者採訪時説，黨的十八屆三中全會是在我國改革開放新的重要關頭召開的一次重要會議。全會通過的《決定》，是我們黨在新的歷史起點上全面深化改革的科學指南和行動綱領。《決定》指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，是對財政職能作用的重要論斷。圍繞深化財稅體制改革，《決定》提出了很多富有新意的重要提法和改革要求，指明了深化財稅體制改革的路徑。
而對於如何實現《決定》中提出的“建立現代財政制度”改革目標，樓繼偉表示，需從改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度三方面入手，消除各種體制機制弊端，發揮中央和地方兩個積極性。
改進預算管理制度 稅收不再是預算確定的任務
問：現代預算制度是現代財政制度的基礎。《決定》提出“改進預算管理制度”，將帶來哪些重大變化？
樓繼偉：改革的一大著眼點是改進年度預算控制方式，預算編制和審查的重點由現在的收支平衡狀態更多向支出預算和政策轉變。這一重大轉變帶來的變化很多。稅收將不再是預算確定的任務，而是轉為預期目標。預算審批的核心如果是收支平衡，為實現這一目標，就必須完成稅收任務，否則就會擴大赤字。這一方式很容易帶來預算執行“順週期”問題：經濟較熱時，完成稅收任務比較容易，財稅部門傾向於少收點，民間錢越多，經濟就越熱；經濟偏冷時，財稅部門為完成稅收任務傾向於多收點，就會收“過頭稅”，民間錢少了，經濟就更冷。預算審批重點轉向支出政策，收入預算從約束性任務轉向預期性，意味著更多強調依法徵稅，應收盡收，不收“過頭稅”。
改進預算管理制度帶來的另一大變化是建立跨年度預算平衡機制，一方面是建立跨年度彌補超預算赤字的機制，另一方面是建立中長期重大事項科學論證的機制；抓緊研究實行中期財政規劃管理，強化其對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政的可持續性。
此外，改進預算管理制度也將推進預算的公開透明。目前預算公開的一般是收支情況，下一步將更多推進政策公開，讓公眾更好地了解預算。
問：《決定》提出，要清理規範重點支出同財政收支增幅或生産總值挂鉤事項，一般不採取挂鉤方式。這一要求是基於什麼考慮提出的？
樓繼偉：這是解決當前預算管理中存在突出問題的重大舉措。我國目前與財政收支增幅或ＧＤＰ挂鉤的重點支出涉及農業、教育、文化、科技、社保等７大類。２０１２年僅財政安排的上述７類重點支出就佔全國財政支出的４８％。支出挂鉤機制在特定發展階段為促進上述領域的事業發展發揮了積極作用，但也不可避免帶來財政支出結構固化僵化，加大政府統籌安排財力的難度，全國財政從中央到縣四級都要求挂鉤，不符合社會事業發展規律，各地經濟社會發展的程度不同，強項、弱項也不同，不同發展階段的重點也不一樣，挂鉤制度往往使財政預算安排脫離實際，也容易引發攀比，同時也是造成專項轉移支付過多、資金投入重復低效的重要原因。
完善稅收制度 保持宏觀稅負總體穩定
問：稅收制度是國家財政制度的重要組成部分。《決定》提出完善稅收制度，下一步將重點推進哪些稅制改革？
樓繼偉：根據全會要求，當前和今後一個時期推進稅制改革的方向是，根據“五位一體”總佈局、總要求，在保持宏觀稅負總體穩定的基礎上，充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化和産業升級的職能作用，加快形成有利於科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系，更大程度、更大範圍發揮市場在資源配置中的決定性作用。
我國目前正在推進的一項重大改革是營改增。從增值稅角度看，也是增值稅的轉型和擴圍，轉型就是從過去的生産型增值稅變為消費型增值稅，擴圍就是將增值稅引入服務業，建立符合産業發展規律、規範的消費型增值稅制度，清除重復徵稅問題。
下一步還將推進消費稅改革，調整消費稅徵收範圍、環節、稅率，進一步發揮消費稅對高耗能、高污染産品及部分高檔消費品的調節力度。《決定》還提出逐步提高直接稅比重，其中包括加快房地産稅立法並適時推進改革。下一步，房産稅改革方向是減少房産建設和交易環節稅費，增加保有環節稅收，配套推進清費立稅。
問：過去一些地方為招商引資出臺各種稅收優惠政策，此次《決定》明確提出，要加強對稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規範管理。此舉初衷是什麼？將如何清理？
樓繼偉：當前，我國稅收優惠政策尤其是區域優惠政策過多過濫。據統計，已經出臺實施的區域稅收優惠政策共有３０項，還有一些正在申請的區域性稅收優惠政策項目。同時，一些地方政府和財稅部門執法不嚴，通過稅收返還等方式變相減免稅，製造“稅收洼地”，嚴重影響了國家稅制規範和市場公平競爭，必須下大力氣清理整頓。
下一步，要清理已經出臺的稅收優惠政策，對執行到期的應徹底終止不再延續，對未到期限的要明確政策終止的過渡期，對帶有試點性質且具有推廣價值的，應儘快轉化為普惠制，在全國範圍內實施。區域發展規劃應與稅收優惠政策脫鉤，今後原則上不再出臺新的區域稅收優惠政策，稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定。同時，嚴格禁止各種越權稅收減免。
建立事權和支出責任相適應的制度 適度加強中央事權和支出責任
問：事權劃分是現代財政制度有效運轉的重要前提。《決定》提出建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任。如何劃分中央和地方事權？
樓繼偉：目前，我國中央地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規範，一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多支出責任，中央和地方職責交叉重疊、共同管理事項較多。這種格局造成目前中央財政本級支出只佔全國總支出的１５％，地方實際支出佔到８５％。中央直接管理的事務太少，大量交給地方管理，又通過大量專項轉移支付補助地方，客觀上會不同程度干預地方事權，地方也無動力做好本不適於地方承擔的事務。
根據《決定》，改革的方向就是在合理劃分中央地方事權和支出責任基礎上，適度加強中央事權和支出責任，減少委託事務，中央和地方按規定分擔支出責任。同時，通過轉移支付等手段調節上下級政府、不同地區之間的財力分配，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現事權和支出責任相適應。
而對於建立事權和支出責任相適應的制度，是否會改變現有中央和地方財力分配格局問題，《決定》也明確提出，將“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”。
