加強行政復議工作 促進社會和諧穩定
華建敏
行政復議工作是政府工作的重要組成部分，是全面推進依法行政的重要內容。在新的形勢下，進一步提高對做好行政復議工作重要意義的認識，研究加強和改進行政復議工作的措施，對於依法及時化解行政爭議、促進法治政府建設、構建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。
一、統一思想，深化認識，切實增強做好行政復議工作的政治責任感
幾年來，各地區、各部門及行政復議機構的工作人員，按照黨中央、國務院的要求，深入學習、宣傳行政復議法，認真辦理行政復議案件，建立健全相關配套制度，加強行政復議機構和隊伍建設，做了大量扎紮實實的工作，取得了好的成效。
一是依法、公正、及時地辦理各類行政復議案件，促進了經濟發展和社會和諧穩定。
二是堅持“以人為本、復議為民”，通過每個具體行政復議案件的辦理，切實維護人民群眾的合法權益，密切了政府與人民群眾的關係。
三是糾正了一大批違法、不當的具體行政行為，保障和監督行政機關依法行使職權，強化了行政機關工作人員“有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權須賠償”的意識，提高了各級行政機關依法行政的能力和水平。
四是平等對待行政機關和主張權利的行政管理相對人，發揮行政復議快速高效、簡易便民、不收費用、解決實際問題的優勢，贏得了人民群眾的信任，增強了政府的公信力。
五是通過辦理行政復議案件，宣傳有關法律法規，積極引導人民群眾以理性合法的方式表達利益訴求，在維護個人合法權益的同時，尊重公共利益、法律秩序和他人的合法權益，從而增強了全社會的法制意識。
在肯定成績的同時，我們也必須清醒地看到，行政復議工作還面臨不少問題。有的地方和部門的領導對新形勢下依法及時解決行政爭議是政府的一項基本職能的認識不到位，對通過行政復議法律制度解決行政爭議還缺乏必要的了解，不善於運用行政復議手段解決矛盾和問題；有的地方和部門不積極受理、審查符合法定條件的行政復議案件，相互推諉、敷衍塞責，致使相當一部分行政爭議的處理仍游離于法定渠道之外，許多行政訴訟案件在起訴前未經過行政復議，不少行政機關仍陷於應付信訪、應對行政訴訟的被動局面；有的地方和部門的領導對行政復議能力建設關注不夠，市、縣的能力建設尤為薄弱，機構不健全、編制不到位、隊伍不穩定、素質不夠高的問題突出；行政復議辦案質量有待進一步提高，行政復議決定的權威性和社會公信力需要進一步加強；行政復議制度本身也需要不斷完善等。這些問題必須引起我們高度重視，並切實加以解決。
目前，我國已進入改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。這一時期，既是經濟社會發展的戰略機遇期，也是社會矛盾的多發期。許多矛盾糾紛已經並將繼續以行政爭議的形式反映出來，行政爭議呈現增多的趨勢。行政復議是把解決群眾利益訴求納入制度化、規範化、法制化軌道的重要制度，是有效解決行政爭議、化解矛盾的法定機制。各級政府必須按照胡錦濤總書記和溫家寶總理的要求，堅持標本兼治，嚴格依法行政，妥善處理各方面的利益關係，減少矛盾。必須站在黨和國家事業發展全局的戰略高度，進一步深化對新形勢下加強行政復議工作重要性、必要性的認識。
（一）加強行政復議工作，是化解社會矛盾、促進社會和諧的必然要求
社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性。但是，和諧社會並不是沒有矛盾的社會，而是社會矛盾不斷依法得到有效解決的動態穩定的社會。我國大量的行政管理法規主要由基層行政機關具體實施，行政爭議主要發生在縣、鄉兩級政府和市（地）、縣兩級政府部門。近年來，因行政爭議不能得到及時有效解決，引發群眾集體上訪和群體性事件的問題比較突出，影響了社會的正常秩序和穩定。能否有效解決行政爭議，妥善化解矛盾糾紛，關係到社會的和諧穩定，關係到黨和政府在人民群眾心目中的形象。暢通行政復議渠道，加強行政復議工作，有利於引導人民群眾以理性合法的方式表達利益訴求，將相當一部分行政糾紛解決在初發階段，化解在基層，並將減少群眾集體上訪、特別是非正常上訪。行政復議制度依靠公開、公正、公平的機制，用法律手段消除因行政爭議引發的不和諧因素，充分體現了和諧社會“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的精神實質和基本內涵，對於促進和諧社會建設具有重要意義。
（二）加強行政復議工作，是維護人民群眾合法權益的重要途徑
我們的政府是人民的政府，一切權力都是人民賦予的。實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益是我們一切工作的出發點和落腳點。政府工作千頭萬緒，關係方方面面，影響千家萬戶，一舉一動，都涉及人民群眾的利益。人民群眾對行政行為有不同意見，依法向行政機關反映其訴求，監督政府行政行為，維護自身合法權益，是人民的基本權利。行政復議作為解決行政爭議的重要制度和法定渠道，集中了訴求表達機制、利益協調機制、矛盾調處機制、權益保障機制幾個方面的內容，核心就是保護人民群眾的合法權益。通過行政復議，直接傾聽人民群眾的利益訴求，有利於解決他們最關心、最直接、最現實的利益問題；通過平等對待行政機關和利益訴求人，有利於密切黨群、幹群關係，引導行政機關“為民謀利”，防止和糾正“與民爭利”；通過協調各方意見，有利於正確把握和處理最廣大人民群眾的根本利益、現階段群眾的共同利益和不同群體及公民個人的特殊利益的關係；通過行政管理相對人的直接參與，有利於保障人民群眾在行政管理過程中的知情權、參與權、監督權和憲法、法律規定的各項權利，充分調動人民群眾參與國家管理的積極性。
（三）加強行政復議工作，是建設法治政府的重要內容
行政復議制度的一個重要目的是通過強化內部層級監督，保障行政機關依法履行職責。通過開展行政復議，有利於保障和監督行政機關按照法定權限和法定程序行使權力、履行職責、落實責任，促進嚴格執法、公正執法、文明執法；有利於促進行政機關及其工作人員不斷樹立合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的基本理念，提高依法行政的能力和水平；有利於及時發現影響社會穩定的苗頭，及早防範和化解風險，促進行政機關總結經驗、完善立法，提高制度建設的質量和水平。同時，解決行政爭議的過程，也是法制宣傳教育的過程，可以增強全社會的法制意識，營造行政機關依法行政的社會基礎。
（四）加強行政復議工作，是促進政府自身建設的重要手段
加強政府自身建設的根本目的，是要努力建設人民滿意的政府。各級行政機關都必須不斷糾正工作中的失誤和錯誤，不斷提高人民群眾的滿意度。行政復議正是根據行政復議申請人的請求，由行政機關自我糾錯的一種機制。加強行政復議工作，依法有效解決行政爭議，有利於政府全面履行職能特別是強化社會管理和公共服務的職能，提高行政機關依法、科學、民主決策的水平，增強政府的公信力和行政執行力。行政機關是否善於運用行政復議制度處理好其工作産生的矛盾和糾紛，是衡量政府行政能力和自身建設水平的重要尺度。通過行使行政復議制度賦予的層級監督權，上級政府和部門可以直接糾正下級政府和部門違法或不當的行政行為，特別是侵害群眾合法權益的行政行為，保證政策法規的統一，做到政令暢通、令行禁止。通過對個案評價考核和行政管理相對人的參與，還可以促進各級政府及部門及時發現和糾正違法或不當的決策行為，提高行政決策的科學性和民主性；促進行政機關公務員嚴格執法、公正執法、廉潔執法，預防和減少執法腐敗，提高行政執法的效能。
總之，進一步做好行政復議工作是新階段新形勢的迫切需要，人民群眾的殷切期盼。各地區、各部門要從踐行“三個代表”重要思想和全面貫徹落實科學發展觀的高度，切實增強做好行政復議工作的政治責任感，把加強行政復議工作放到構建社會主義和諧社會的大局中來思考、來開展、來推進，採取紮實有效的措施，抓緊抓好。
二、服務大局，突出重點，大力加強行政復議工作
當前和今後一個時期，行政復議工作總的要求是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，認真貫徹黨的十六屆六中全會精神，以建設法治政府、構建和諧社會為目標，堅持“以人為本、復議為民”，緊緊圍繞群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，紮實推進行政復議工作，完善行政復議制度，健全公正合理、高效便民、監督到位、保障有力的行政復議體制和運行機制，全面提高行政復議能力，力爭把大部分行政爭議化解在基層、化解在初發階段、化解在行政系統內部。為此，要服從並服務於促進社會和諧穩定這個大局，重點抓好以下幾項工作。
（一）必須堅持“以人為本、復議為民”，忠實履行行政復議職責，依法、公正、高效地解決行政爭議
依法行政、建設法治政府，歸根結底是要建設人民群眾滿意的政府。行政復議的最終目的是要解決人民群眾反映的問題，維護人民群眾的切身利益。“以人為本、復議為民”，集中體現了“三個代表”重要思想和全面貫徹落實科學發展觀的本質要求，充分反映了構建社會主義和諧社會的核心價值，必須貫徹行政復議工作的始終。堅持“以人為本、復議為民”，要求我們以高度的政治責任感和強烈的歷史使命感，切實履行好法律賦予的行政復議職責，忠於職守，甘於奉獻，以滿腔的熱情投入工作，以週到、嚴謹、專業的態度對待每一件行政復議案件，向人民負責；要求我們通過行政復議工作，努力為人民群眾排憂解難，真正做到憂民之憂，急民之急，解民之難，真情實意，竭盡所能，辦好每一件行政復議案件，使人民放心；要求我們牢固樹立人民群眾的主體地位意識，堅決維護人民群眾的合法權益，依法、公正、高效地解決好每一起行政爭議，讓人民滿意。
（二）必須暢通行政復議渠道，積極受理行政復議案件
行政復議渠道是否暢通，是行政復議制度能否發揮作用的前提。加強行政復議工作，要把暢通行政復議渠道作為工作的著力點和突破口。群眾提出行政復議申請，表明他們對行政機關充分信任，願意通過合法、正常的渠道解決行政爭議。如果消極對待或以各種方式阻礙受理，就可能迫使他們以不合法渠道、以不正常方式反映訴求，激化矛盾。依法受理、依法辦理行政復議案件是各級行政機關必須履行的職責。要針對當前行政復議渠道不暢通的突出問題，按照切實維護人民群眾行政復議權的要求，疏通進口，敞開大門，積極主動地受理行政復議案件。凡符合法定條件的行政復議申請，行政機關必須依法受理，絕不允許以任何理由或藉口把合法的復議申請擋在大門之外。對依法確實不屬於行政復議範圍或者應當通過其他途徑解決的事項，也要認真作出解釋，告知解決問題的途徑，絕不允許簡單地一推了之。要加大對行政復議權利告知、行政復議案件受理的監督力度，對無正當理由不告知行政復議申請權利的，要按照違反法定程序予以處理；對無正當理由不予受理，經人民法院審理責令受理的，上級行政復議機構應當定期通報，督促糾正；上級行政機關或者人民法院責令後仍不受理造成嚴重後果的，要依法嚴肅追究有關人員的責任。
（三）必須提高行政復議的辦案質量，努力做到“定紛止爭、案結事了”
辦案質量是行政復議的保證，是判斷行政復議成效的基本標準，直接關係行政復議的公信力和權威性。提高行政復議的辦案質量，關鍵是要始終堅持“以人為本、復議為民”，始終做到依法審查、公正裁決，絕不搞官官相護，姑息遷就。要堅持以事實為依據，以法律為準繩，對侵害人民群眾合法權益的行政行為，該撤銷的要堅決撤銷，該變更的要堅決變更，該確認違法的要堅決確認違法，該賠償的要堅決賠償。要把是否依法有效解決行政爭議，化解矛盾，作為衡量行政復議案件辦理質量的重要尺度。在工作實踐中，既要重視行政行為的合法性審查，又要重視適當性審查；既要重視實體性問題的審查，又要重視程序性問題的審查。要努力把每一件案件都辦成“精品”，辦成“鐵案”。在堅持依法辦案的基礎上，要從實際出發，堅持原則性和靈活性相結合，處理好保障和監督行政機關依法行使職權與糾正其違法或不當行政行為的關係，處理好保護當事人合法權益與維護社會公共利益的關係。要通過依法辦案、以法明理，努力做到“定紛止爭、案結事了”，努力實現法律效果與社會效果的統一。
（四）必須創新行政復議方式方法，提高解決行政爭議的效率
解決行政爭議的效率是行政復議的生命力所在。針對當前利益主體多元化、利益衝突表面化、利益關係複雜化、行政爭議解決難度大的新情況，必須不斷創新行政復議工作方式，努力提高案件辦理效率，充分發揮行政復議便捷、高效解決問題的優勢。要創新行政復議辦理方式，對事實清楚、爭議不大的案件，可以書面審理為主；對事實不清、爭議較大的案件，要認真核實情況，充分聽取有關專家和有關各方的意見；對案情複雜、社會關注的重要案件，還要採取當面審理、公開聽證等方式；有條件的地方和部門，可以開展行政復議委員會的試點。要弘揚“和為貴”的傳統文化，注重運用和解、調解等多種手段，化解矛盾，平衡利益，促進當事人與行政機關的相互理解和信任，最大限度地減少行政爭議的負面效應。行政機關對自己明顯違法不當的執法行為引起的行政復議案件，可以自行改正，也可由上級機關督促其在規定期限內改正，以取得申請人的理解並避免加重違法不當行為造成的損害。要認真總結實踐中好的做法、好的經驗，相互交流借鑒，積極探索適應行政復議辦案特點的方式方法，提高行政復議的效率和效果。
（五）必須加強基層行政復議能力建設，提高行政復議總體水平
提高行政復議能力，關鍵是要抓好基層基礎工作。行政執法職責主要由基層行政機關承擔，大量行政執法行為發生在基層，多數行政爭議也發生在基層。所以，必須把工作重心放在基層，下大力氣夯實基層基礎工作，儘快改變目前基層行政復議能力偏低的狀況。各地區要迅速作出部署，對市、縣兩級政府行政復議工作的現實狀況和存在問題進行一次集中調查摸底，切實查找解決影響基層行政機關行政復議能力的關鍵問題。有關垂直管理的部門，也要對其基層行政復議工作集中進行一次檢查，查找問題，發現問題，解決問題。特別要重視解決基層行政復議人員嚴重短缺、整體素質不高等突出問題，不斷提高基層行政復議人員的專業化水平。要把政治思想好、業務能力強、有較高法律素養的幹部充實到基層行政復議工作領導崗位，選派優秀幹部充實行政復議人員隊伍。要加強對行政復議工作人員的培訓，逐步推行行政復議人員資格制度；依法保障行政復議的正常辦案經費，落實必要的辦案條件。
（六）必須不斷完善行政復議制度和機制，進一步規範行政復議行為
制度建設帶有根本性。加強行政復議工作，離不開制度的完善。黨的十六大以來，我們黨提出了貫徹落實科學發展觀、建設社會主義新農村、構建社會主義和諧社會等一系列重要戰略思想，經濟社會發展進入新階段。因此，有必要根據經濟社會發展的新情況、新變化，在總結實踐經驗的基礎上，進一步完善行政復議制度。一要抓緊制訂《行政復議法實施條例》，確保行政復議法的原則和制度落到實處；二要根據十六屆六中全會提出的完善行政復議制度的要求，適時提出《行政復議法》修訂的建議；三要積極探索建立行政復議聽證制度、調查制度、和解制度、重大案件備案制度和重大事項報告制度，抓緊建立行政復議機構考核評價制度、人員資格制度、責任追究制度等。同時，要加大對行政復議組織體制、受案範圍、當事人制度、管轄制度、證據規則、審理程序、決定形式等方面的基礎理論研究；加強對國外相關制度的比較研究，借鑒其成功做法和有益經驗。此外，還要加強對土地徵收、城鎮拆遷、企業改制、工商管理、社會治安等熱點領域行政爭議問題的調查研究，促進相關法規制度和政策措施不斷完善。總之，要通過健全和完善制度，進一步規範行政復議行為，保證行政復議工作受理有據、審理有序、裁決合法，增強行政復議的公信力和權威性。
需要強調的是，在做好行政復議工作的同時，各級政府要著力從源頭上預防和減少行政爭議。黨的十六屆六中全會要求，要最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素。堅持標本兼治，加強依法科學民主決策，嚴格依法行政，自覺接受監督，努力從源頭上預防和減少行政爭議。具體説，要從以下三個方面下功夫：
一要堅持不懈地推進依法、科學和民主決策，防止因為決策不當損害群眾利益，引發行政爭議。對涉及人民群眾切身利益的重大事項，除依法應當保密以及個別緊急情況外，都要採取公開徵求意見、聽證等形式，廣泛聽取群眾意見，也可以請專家進行論證和合法性審查。同時，在做出重大決策之前，對決策可能引起的行政爭議作出分析評估，提前做好應對預案，並加強對重大決策的宣傳解釋工作。
二要進一步規範行政執法行為，確保嚴格執法、公正執法、文明執法，切實解決多頭執法、多層執法、重復執法的問題，特別是要杜絕各種形式的亂罰款、亂收費甚至下達罰沒指標等現象。
三要自覺接受監督。政府制定決策和決策的實施，都要自覺接受人大監督、政協民主監督、司法監督、人民群眾監督以及行政機關內部層級監督，不斷加強和改進工作。
總之，各級政府及其部門要通過加強制度建設，採取切實有效的措施，最大限度地從源頭上預防和減少行政爭議。
三、加強領導，強化責任，努力開創行政復議工作新局面
做好行政復議工作，責任在政府，關鍵在領導，重點在基層。各地區、各部門要切實加強對行政復議工作的組織領導，一級抓一級，層層抓落實，為做好行政復議工作提供強有力的保障和支持。
（一）加強組織領導，認真落實責任
各地區、各部門要按照全面落實科學發展觀、加快建設法治政府、構建社會主義和諧社會的要求，把行政復議工作擺到重要位置，統籌規劃，突出重點，積極穩妥地加以推進。要抓緊建立健全行政復議機關履行行政復議職責的責任制，並納入各級政府的考核體系，把行政復議渠道是否暢通、行政復議質量是否過硬、行政復議機構設置是否與工作任務相適應作為重要考核內容。要關注本地區、本部門行政復議工作的發展狀況，認真研究解決工作中遇到的困難和問題。要加強與立法機關、司法機關的溝通和配合，形成良好的互動和反饋機制；加強行政復議與行政訴訟、信訪及行政監察等工作的銜接，密切溝通情況，相互支持，協調配合，共同解決行政爭議。各級行政復議機關的行政首長，是本機關行政復議工作的第一責任人，要責無旁貸地履行好第一責任人的職責，積極支持行政復議機構依法受理和辦理行政復議案件，經常聽取有關工作彙報，認真負責地簽署有關法律文書。
（二）加強指導和監督，確保行政復議工作有序開展
行政復議是一項政策性、專業性很強的工作，只有加強指導和監督，才能確保不同地區對同類案件裁決結果的基本一致，確保不同行政復議機關對同一法律法規適用意見的基本一致，這是法制統一、政令暢通和行政復議工作順利開展的基本要求。國務院法制工作部門要加強對全國行政復議工作的指導，完善相關工作制度和措施，加強對地方人民政府和國務院部門行政復議工作的督促檢查，注意發掘典型，總結交流各地經驗。在加強組織推動的同時，要不斷研究新情況、總結新經驗、解決新問題。各省級政府要加強對本行政區域行政復議工作的指導和監督，著力解決工作中遇到的實際問題，重點在辦實事上下功夫，特別是要抓好對具體辦案工作的指導。國務院各部門也要結合本部門、本系統工作實際，深入研究有關法律實施中帶普遍性的問題和重點、難點問題，加強業務指導。要注意抓好監督檢查和評議考核，對行政復議工作取得突出成績的單位和個人，要給予表彰；對不積極履行職責，不依法配合行政復議活動，損害人民群眾利益，社會反映強烈的單位和個人，要嚴肅追究相應責任。
（三）加強宣傳和輿論引導，營造依法解決行政爭議的良好社會氛圍
讓廣大群眾知曉並掌握行政復議這一解決行政爭議的法定渠道，是發揮行政復議制度作用的重要基礎。要提高對行政復議制度宣傳的廣度和深度。各地區、各部門尤其是行政復議機構要把辦理行政復議案件作為向各級公務員和人民群眾開展法制教育的過程。要堅持日常宣傳與集中宣傳相結合，向領導宣傳與向群眾宣傳相結合，向城鎮宣傳與向農村宣傳相結合，法律條文宣傳與案例宣傳相結合，主流媒體宣傳與群眾輿論引導相結合。在宣傳方式上，要充分利用行政復議和信訪的互動機制，利用新的行政法律、法規、規章實施的契機進行宣傳。在宣傳內容上，既要宣傳行政復議法的基本內容，也要宣傳行政復議制度的重要作用和行政復議“定紛止爭”的主要優勢和社會效果。要通過報刊、廣播、電視和互聯網以及公告欄、宣傳欄等各種媒體，以貼近人民群眾的語言和方式，廣泛宣傳，引導輿論，把行政復議法律知識普及到千家萬戶，努力營造依法解決行政爭議的良好社會氛圍。
（四）加強隊伍建設，為行政復議工作提供有力保障
建設一支政治可靠、業務精湛、作風過硬的高素質行政復議工作人員隊伍，是各級政府及行政復議機構有效履行職責的必要條件。行政復議是一項“辨是非、斷曲直、定紛爭”的工作，行政復議工作人員必須具備堅定的政治立場和敏銳的觀察力，必須具備較為全面的知識結構，必須具備駕馭、解決複雜矛盾的能力。加強隊伍建設，重在思想建設、素質建設和能力建設。為此：
一要提高行政復議工作人員的政治素質。行政復議工作人員必須樹立高度的政治意識、大局意識和責任意識，能夠從黨和國家大局的高度，準確把握新時期行政爭議的特點和規律，妥善處理好各種複雜的利益關係，協調解決各類社會矛盾，維護社會和諧穩定。
二要提高行政復議工作人員的業務素質。行政復議工作人員要不斷加強學習，熟練掌握有關法律法規、黨和政府的有關政策，講究工作方法。要通過加強專業培訓，並在工作實踐中交任務、壓擔子，鍛鍊培養一大批優秀的行政復議工作人員。
三要加強行政復議人員的作風建設。行政復議工作是面對面為人民群眾排憂解難的工作，辦案人員的一言一行、一舉一動都關乎政府的聲譽和形象，既要堅持依法辦事，鐵面無私，更要心中裝著群眾，滿懷對人民群眾的深厚感情做工作，做到誠懇耐心，熱情週到，清正廉潔。
對行政復議機構來説，要善於在辦理案件過程中，努力發現行政工作中的普遍性問題以及群眾反映強烈的問題和突發事件的苗頭，及時向黨委、政府報告，為領導機關提供綜合性、預警性、前瞻性的信息，並提出改進工作的建議。需要説明的是，評價一個地方和部門行政復議工作的好壞，不能簡單地看行政復議案件的多少，更不能簡單地以案件撤銷數量、變更數量以及賠償數額等劃分優劣，更要看是否解決了爭議，是否保護了人民群眾的合法權益，是否促進了社會和諧穩定。對堅決依法辦事，重視通過行政復議工作解決人民群眾的訴求，認真負責、有錯必究的地方和部門，要充分肯定；反之，對於漠視群眾利益，回避問題，掩蓋矛盾的要給予批評，督促其堅決糾正。
（作者：國務委員兼國務院秘書長）
