全面推進集體林權制度改革 切實加強生態文明建設
回良玉
在新中國成立60週年即將到來之際，中央召開首次林業工作會議，謀劃加快林業改革發展大計，全面推進集體林權制度改革，意義十分重大。這是加快發展現代林業、進一步解放和發展農村社會生産力的重大舉措，對生態文明建設和社會主義新農村建設都將産生巨大的推動作用。
一、科學分析當前林業工作的形勢任務，切實增強加快林業改革發展的緊迫感和責任感
發展林業，利在當代、蔭及後世、恩澤人類。新中國成立以來，黨和國家始終高度重視林業工作。毛澤東同志發出了“綠化祖國”的偉大號召。鄧小平同志倡導了“全民義務植樹運動”。江澤民同志提出了“再造祖國秀美山川”的宏偉目標。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，確立了“以生態建設為主的林業發展戰略”，作出了建設生態文明的戰略部署。新中國成立60年來，特別是改革開放以來，我國林業發展取得了舉世矚目的成就。一是森林資源明顯增長。森林覆蓋率從新中國成立初期的8.6%提高到18.21%。森林面積達到26億多畝，比改革開放初期增長44%。活立木蓄積量達到136億立方米，比改革開放初期增加1/3。人工林面積達8億畝，居世界第一位，佔全球人工林面積的1/3。二是局部生態明顯改善。改革開放以來，國家先後實施了三北防護林、天然林保護、退耕還林等重點生態工程。三北工程造林3.67億畝，工程區森林覆蓋率提高一倍。天保工程有效保護天然林14.3億畝，減少森林資源消耗4.26億立方米。退耕還林工程造林4億多畝（其中退耕地造林1.4億畝，荒山造林和封山育林2.6億畝），工程區森林覆蓋率提高2個多百分點。三是防沙治沙明顯突破。實施了京津風沙源治理、石漠化治理等工程，總體上實現了從“沙逼人退”向“人逼沙退”的歷史性轉變。全國沙化面積由上世紀末的年均擴展約3436平方公里變為目前的年均縮減約1283平方公里。四是物種保護明顯加強。全國累計建立林業自然保護區2006處，總面積18.4億畝,有效保護了90%的陸地生態系統類型、85%的野生動物種群和65%的高等植物群落。五是供給能力明顯提高。60年累計為社會提供木材60多億立方米，人造板、地板、傢具、松香等産品産量居世界首位，經濟林、花卉、紫膠、活性炭等産品産量居世界前列。2008年，我國林業産業産值達到1.44萬億元，林産品進出口貿易額突破700億美元，已躍升為世界林産品生産和貿易大國。
同時，我們也必須清醒地看到，我國森林資源總量仍然嚴重不足，森林生態系統整體功能仍然非常脆弱。我國森林覆蓋率排在世界第130位；人均森林面積不足世界平均水平的1/4，排在世界第134位；人均活立木蓄積量只有世界平均水平的1/7，排在世界第122位。總體上看，生態問題依然是我國可持續發展最突出的問題之一，生態産品已成為當今社會最短缺的産品之一，生態差距已構成我國與發達國家之間最主要的差距之一。
當前，我國正處於繼續全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的關鍵時期，建設生態文明，已成為我國現代化建設的戰略任務，林業工作肩負著更加重大的歷史使命。一是實現科學發展，必須把發展林業作為重大舉措。林業在維護生態平衡、提高生態承載力中起著決定性作用。加快林業發展，增加森林資源總量和林産品供給，增強森林生態系統整體功能，實現自然生態系統與社會經濟系統的良性循環，對於維護國家的生態安全、能源安全、經濟安全具有重要的戰略意義。二是建設生態文明，必須把發展林業作為首要任務。建設生態文明是順應世界文明發展潮流的必然選擇，也是黨的十七大作出的重大戰略決策。建設生態文明，必須首先加快林業發展。森林是“地球之肺”，濕地是“地球之腎”，生物多樣性是地球的“免疫系統”，只有不斷“強腎潤肺”、增強“免疫功能”，才能保障地球的“健康”。三是應對氣候變化，必須把發展林業作為戰略選擇。森林是陸地最大的儲碳庫和最經濟的吸碳器。《京都議定書》把發展林業列為應對氣候變化、固碳減排的重要途徑。2007年9月，胡錦濤主席在APEC會議上提出了建立“亞太森林恢復和可持續經營網絡”的重要倡議，被國際社會譽為應對氣候變化的森林方案。2007年12月，在聯合國《氣候變化框架公約》第13次締約方大會上，植樹造林、加強撫育、減少毀林、控制森林退化被列為巴厘島路線圖的重要內容。四是解決“三農”問題，必須把發展林業作為重要途徑。我國是一個多山國家，山區佔國土總面積的69%，山區人口占全國的56%。加快山區經濟發展，最大的潛力在山，最大的希望在林。
總的來看，現在的林業與過去的林業已大不相同，社會對林業的需求日趨多樣，林業的內涵日益豐富，林業的多種功能空前凸顯。過去林業主要是保障木材等林産品供給，現在正在向開發生物産業、森林觀光、保健食品等多元化發展；過去林業主要是發揮防風固沙、水土保持等作用，現在正在向森林固碳、物種保護、生態療養等新領域延伸；過去林業主要是著眼發展經濟，現在正在向改善人居、傳承文化、提升形象等高層次推進。我們要準確把握林業在經濟社會發展全局中的戰略地位，堅定不移地推進林業改革，毫不動搖地加快林業發展。
二、深刻認識集體林權制度改革的重大意義，切實保證改革沿著正確的方向推進
30年前，一場由農民發起的包産到戶，一舉解決了全國人民的溫飽問題。30年後的今天，一場仍然起源於基層探索、來源於農民創造的林權制度改革，為推進農村全面小康社會建設注入了新的活力。黨中央、國務院2008年作出了全面推進集體林權制度改革的重大決策。胡錦濤總書記、溫家寶總理都對集體林權制度改革作出過重要指示，並親自考察指導，對改革産生了巨大推動作用。目前，福建、江西、遼寧、浙江、雲南5省基本完成了明晰産權、承包到戶的改革任務，另有14個省區市改革已全面鋪開，其他省區市也正在進行試點。截至2008年底，全國已確權到戶的林地面積12.7億畝，佔集體林地的50%。
這場改革廣泛而深刻，我們必須充分認識改革的重大意義，進一步增強繼續推進改革的自覺性和主動性。第一，這是農村經營制度的又一重大變革。集體林權制度改革是農村經營制度改革在林地上的拓展和延伸，是農村家庭承包經營制度在林業上的豐富和發展。推進集體林權制度改革，真正實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”，可以從根本上解決過去長期存在的産權歸屬不清晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題。由於我國集體林地面積遠遠大於耕地，林地及林木財産價值較高，林權的物權性質更強，搞好集體林權制度改革，其意義不亞於當年的耕地承包。第二，這是一項惠及億萬農民的民心工程。通過集體林權制度改革，把25億畝集體林地承包到戶，把36億立方米、數萬億元的林木資産落實到戶，不僅使億萬農民獲得了大量的生産資料和可觀的家庭財産，而且為農民提供了重要的創業平臺和廣闊的致富空間。第三，這是發展現代林業的強大動力。實行集體林權制度改革，有利於發揮市場配置林業資源的基礎性作用，充分釋放林地資源、物種資源、人力資源的巨大潛力；有利於從根本上增強林業發展活力，充分引導各種生産要素向林業聚集；有利於從整體上增強林業發展動力，全面提升林地産出率、資源利用率、勞動生産率和市場競爭力。第四，這是應對國際金融危機的重要舉措。實行集體林權制度改革，能夠擴大林業的“容人之量”，對農民就業形成“磁吸效應”，對農民增收形成“倍數效應”。在當前國際金融危機影響仍未見底、農民工返鄉較多的背景下，推動集體林權制度改革正好可以吸納更多的農民工從事林業生産經營，緩解就業矛盾。第五，這是促進農村和諧穩定的有力保障。推進集體林權制度改革，有利於解決農民最關心的林地權屬和利益分配問題，化解長期存在的歷史遺留問題和矛盾糾紛，推進農村基層民主政治建設。據對19個省區市的統計，林改以來已解決各類山林糾紛40多萬起，有效消除了農村大量不穩定因素。
現在來看，集體林權制度改革，既有內在的動力和要求，也有社會的認同和支持；既有實踐的探索和經驗，也有推進的實力和條件。在近幾年各地率先試點、大膽實踐的基礎上，全面推進改革的時機已經到來。我們必須從戰略和全局高度，進一步統一思想，把這場事關興林富民、事關農村發展、事關生態文明建設的重大改革全面推向深入。
第一，必須確保實現兩個基本目標。實現資源增長、農民增收，也就是生態受保護、農民得實惠，是改革的出發點和落腳點。推進集體林權制度改革，必須立足於增加森林資源總量，提升森林資源質量，增強森林生態系統的整體功能。決不能以破壞森林、犧牲生態為代價，這是集體林權制度改革必須堅守的一條底線。保障農民的物質利益、尊重農民的民主權利是做好整個“三農”工作的基本準則，必須著眼于讓農民得到實實在在的利益，使林業真正成為農民創業就業、增收致富的重要門路。
第二，必須建立起兩項根本制度。創新集體林業體制機制，根本的是建立以家庭承包經營為基礎的現代林業産權制度和支持林業發展的公共財政制度。這是加快集體林業發展的內在動力和外部保障。必須堅持和完善農村基本經營制度，賦予農民更加充分而有保障的林地承包經營權，讓農民吃下長效“定心丸”。只有建立起以公共財政為基礎、社會力量廣泛參與的林業支持保護機制，才能保障集體林業又好又快發展。
第三，必須堅持兩項重要原則。尊重農民意願、堅持依法辦事，是確保集體林權制度改革規範有序推進的兩大法寶。在改革過程中，必須充分尊重農民意願，切實保障農民的知情權、參與權、決策權。同時，必須堅持依法辦事，確保改革的內容、方法、程序與法律規定相符合、相一致。
第四，必須抓住兩個關鍵環節。在集體林權制度改革的諸多步驟和環節中，勘界發證和落實責任最為關鍵。必須依法進行實地勘界、明確“四至”、準確登記，核發全國統一式樣的林權證，確保登記的內容齊全規範、數據準確無誤，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符。承包方不能改變林地用途，不得損毀林地。
第五，必須處理好兩個重要關係。能否處理好改革與穩定、放活與管理的關係，是決定集體林權制度改革成敗的關鍵。要妥善處置歷史遺留問題，防止出現新的矛盾，避免留下各種隱患。對商品林要放活經營，讓經營主體依法自主決定經營方向和經營模式、自主銷售林産品。對公益林主要是保護，但也不能機械地管死，在不破壞生態功能的前提下，按照科學經營的要求，兼顧發揮其經濟功能和經濟效益。山林承包到戶後，要加強管理，防止亂砍濫伐，守住生態底線。
三、著力強化林業支持保護體系建設，切實優化林業改革發展的政策環境
發展現代林業，加強生態建設，必須強化興林富民政策，完善林業管理體制，創新林業運行機制。各地區各部門要各司其職，密切配合，優化政策環境，加快林業改革發展步伐。
（一）建立健全林業支持保護制度，為現代林業和生態文明建設提供有力保障。各級政府要將林業部門行政事業經費納入財政預算，將森林防火、病蟲害防治以及林業行政執法體系等方面的基礎設施建設納入各級政府基本建設規劃，將林區道路、供水、供電、通信等基礎設施建設納入相關行業的發展規劃，繼續加大對重點生態工程建設的投入。要儘快建立健全森林生態效益補償基金制度，從2010年起對屬集體林的國家級公益林，中央財政補償標準由每年每畝5元提高到10元，並隨著財力的增長逐步提高補償標準，地方財政也要根據實際加大補償力度。建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，從2009年起開展造林苗木、森林撫育補貼試點，中央財政對造林優質苗木、中幼林和低産林撫育給予補貼，並逐步擴大試點範圍。從2009年7月1日起，將育林基金徵收標準由林木産品銷售收入的20%降至10%以下。育林基金減少後，林業部門行政事業經費，由同級財政通過部門預算予以核撥。繼續對以林區“三剩物”（採伐、造材、加工剩餘物）、次小薪材（次加工材、小徑材、薪材）為原料生産加工的綜合利用産品實行增值稅即徵即退政策。
（二）建立健全林業金融支撐制度，全面增強金融對林業發展的服務能力。按照新的政策規定，林業貸款期限最長可為10年；林權抵押貸款利率低於信用貸款利率；小額林農貸款，借款人實際承擔利率不超過基準利率的1.3倍。適當延長林業貸款貼息期限，提高林業貸款貼息率。從2009年開始，中央財政已在福建、江西、湖南3省開展森林保險保費補貼試點工作，在省級財政至少補貼25%保費的基礎上，中央財政再補貼30%的保費。
（三）建立健全林木採伐管理制度，賦予森林經營者更充分的林木處置權。要簡化採伐審批程序，做到簡便易行、公開透明，推行採伐限額公示制度。實行林木採伐分類管理，非林業用地林木不納入採伐限額管理，由經營者自主採伐；商品林採伐指標，5年內可結轉使用。
（四）建立健全集體林權流轉制度，規範林地承包經營權、林木所有權流轉。在不改變林地集體所有性質、不改變林地用途、不損害農民林地承包權益的前提下，林農可依法自願有償流轉林地承包經營權和林木所有權，可以轉包、出租、轉讓，可以互換、入股、抵押，也可以作為出資、合作條件。加快建立健全林權流轉市場，依法規範林權流轉登記管理工作，搞好林權糾紛調處和合同仲裁。儘快建立森林資源資産評估師制度和評估制度。
（五）建立健全林業社會化服務體系，為林業發展提供優質高效服務。要加快構建公益性服務和經營性服務相結合、專業服務和綜合服務相協調的新型林業社會化服務體系。大力發展農民林業專業合作社、家庭合作林場、股份制林場等林業合作組織。國家支持農民林業專業合作社承擔林業和山區經濟發展建設項目。鼓勵發展各類林業專業協會，引導和規範各類林業仲介組織健康發展。
四、進一步加強對林業工作的領導，切實開創林業改革發展的新局面
要進一步加強對林業工作的領導，建立齊抓共管的工作機制，形成共同推進的工作格局。
（一）切實加強黨政領導，強化推動林業工作的組織保障。各級黨委、政府要把林業工作擺上重要議事日程，在組織領導、政策制定、工作部署、財力投放等方面切實體現重視林業的戰略意圖。各地都要成立集體林權制度改革領導小組，黨委、政府主要領導要親自抓、負總責，分管領導要直接抓、負主要責任，形成黨委統一領導、黨政齊抓共管、有關部門各負其責的領導體制和工作機制。
（二）認真履行部門職責，形成支持林業工作的強大合力。各部門要各負其責，通力協作，積極支持林業改革發展。發展改革、財政等部門要完善各項林業扶持政策，不斷加大林業投入。金融部門要完善林業投融資機制，健全政策性林業保險制度。宣傳部門要大力宣傳黨的興林富民政策，引導全社會牢固樹立生態道德觀、生態價值觀、生態政績觀、生態消費觀等生態文明觀念。林業部門要當好各級黨委、政府的參謀助手，抓好組織實施工作。各有關部門要積極發揮自身優勢，為加快林業改革發展作出應有貢獻。
（三）統籌生態建設與産業發展，構建林業協調發展的科學格局。要正確處理生態建設與産業發展之間的關係，推進“生態建設産業化、産業發展生態化”，實現生態建設與産業發展良性互動。繼續實施以生態建設為主的林業發展戰略，深入開展全民義務植樹運動，抓好重點生態工程建設，推進風沙源和石漠化治理，加強野生動植物保護和自然保護區建設。加大林業産業的扶持力度，大力發展生物質材料、生物質能源、林産品精深加工、森林旅遊等林業産業。
（四）嚴密防控重大林業災害，確保森林資源和人民生命財産安全。要把林業災害防控納入政府應急管理，努力把林業災害的損失降到最低程度。積極引導建立防火、防盜、防蟲等民間“三防”體系，加強林區防災、抗災和救災能力建設，全面提高林業災害綜合防控水平。
（五）強化科技和人才支撐，提升林業建設的質量效益。要加大科技創新力度，力爭儘快在若干重要學科領域掌握一批核心技術，擁有一批自主知識産權。加快林業科技成果轉化，大力推廣先進實用技術。加快推進林業機械化、信息化、標準化建設，不斷提高現代林業建設的物質裝備水平和科學管理水平。
（本文是回良玉同志2009年6月22日在中央林業工作會議上的講話摘要。）
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回良玉:發展現代林業建設生態文明 促進科學發展
全國林業廳局長會議1月8日在京召開。中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉對林業工作提出明確要求。回良玉指出，在極不平凡的2008年，我國林業建設取得了很不尋常的成績，林業改革取得重大突破，生態建設取得重大進展，抗災救災和恢復重建取得重要成果，産業發展紮實推進，現代林業建設邁出了堅實步伐。他強調，在新的一年裏，各級林業部門要認真落實黨中央、國務院的各項部署，按照發展現代林業、建設生態文明、促進科學發展的總體要求，解放思想，深化改革，紮實工作，為經濟社會全局作出新的更大貢獻。
回良玉:加快國土綠化 促進科學發展建設生態文明
回良玉要求，必須採取有效措施，全面提升國土綠化水平。要大力弘揚生態文明觀念，大力發展生態文化，大力普及生態知識，大力倡導生態道德，切實轉變人們的思想觀念和發展理念。要深入推進全民義務植樹運動，優化國土綠化佈局，儘快建立起以森林植被為主體、林草結合的國土生態安全體系。要加快轉變林業發展方式，增強造林科技支撐，重視森林經營和管護，加強沙化、石漠化等生態脆弱地區的治理，加快雨雪冰凍和汶川地震災後生態恢復。要繼續推進集體林權制度改革和國有林場、重點國有林區改革試點，積極發展油茶、核桃等木本油料，嚴格保護林地、濕地以及森林和野生動植物資源，加強林業有害生物防治，加快林業棚戶區和林場危舊房改造。要強化目標責任，加強協調配合，形成國土綠化工作的合力。
