2008年10月23日，國家人口計生委和中國社會科學院舉行改革開放與人口發展論壇。
[國家人口計生委發展規劃與信息司司長 陳立]女士們、先生們，大家下午好。我演講的題目是《積極開展人口發展功能區工作 促進人口資源環境協調發展》。
人口問題是制約經濟社會又好又快發展的關鍵問題，實現經濟發展與人口資源環境相協調是推動科學發展的基本要求。我國目前已有13億多人口，人口資源環境壓力加大，預計2030年前後達到15億左右的人口高峰。應該看到，未來30年我國還要新增2億人口，再加上從農村新轉移3億人口，這樣就有大約5億人需要在有限的國土空間上重新佈局，這是一個巨大挑戰，對我國經濟社會發展將産生重大影響。
為研究解決這一問題，遵照黨中央、國務院領導同志的指示，我們在國家人口發展戰略研究的基礎上，2005年啟動了人口發展功能區工作，先後赴內蒙古、河南、雲南、貴州、甘肅、寧夏、新疆、黑龍江等8省（區）進行實地考察和入戶調查，並與當地發展改革、國土、水利、農業、人口計生、環保、林業、糧食、林業、統計、扶貧以及當地黨校等科研機構的相關人員座談，2006年9月提交了《建設國家生態屏障促進人口資源環境協調發展》調研報告，得到國務院領導充分肯定。
根據國務院領導的批示精神，我們繼續深化了這一研究，于2007年10月初，完成了《科學界定人口發展功能分區促進區域人口與資源環境協調發展》研究報告。10月10日，溫家寶總理給予了高度評價。2008年4月11日，國家人口計生委下發了《關於開展人口發展功能區編制工作的指導意見》，部署開展省級人口發展功能區編制工作。
一、開展人口發展功能區工作的重要意義。
黨的十七大報告提出，到2020年，要基本形成城鄉、區域協調互動發展機制和主體功能區佈局。科學編制人口發展功能區規劃，這既是推進形成全國主體功能區的一項基礎性工作，也是統籌解決人口問題的重要舉措。搞好人口發展功能區工作，對引導人口合理分佈、促進人口與資源環境協調發展，統籌區域、城鄉協調發展，進而實現經濟社會又好又快發展將産生重大而深遠的影響。
（一）人口發展功能區體現了科學發展觀的客觀要求。人口問題始終是制約我國全面協調可持續發展的重大問題，是影響經濟社會發展的關鍵因素。通過系統評價我國不同地區人口發展的資源環境和經濟社會條件，科學界定人口發展功能區的分佈與範圍，明確不同功能區人口發展的定位與方向，完善人口規劃與政策體系，促進形成人口合理分佈、人口與資源環境協調發展的格局。這是貫徹落實以人為本、全面協調可持續發展觀的內在要求。
（二）人口發展功能區有利於促進人口的合理佈局。根據國家人口發展戰略研究成果，到2033年，我國人口將由現在的13.2億增加到15億左右，城鎮人口由2006年的5.7億增加到10億左右，由此産生的大規模人口遷移與分佈將對經濟社會發展帶來一系列前所未有的挑戰。為此，科學把握制約人口分佈的自然條件、資源環境、經濟社會及人文條件，開展人口發展功能區工作，科學制定不同類型區的人口發展規劃和政策，引導人口有序流動和分佈。
（三）人口發展功能區是國家主體功能區規劃的重要組成部分。人口發展功能區以自然資源等為基礎，以人口為主線，劃分功能區，這是國家主體功能區規劃的基礎和重要組成部分。國家人口計生委作為國家主體功能區規劃的成員單位，主要負責各主體功能區人口政策方面的研究。
（四）開展人口發展功能區是轉變政府職能、全面提升人口工作水平的客觀要求。開展人口發展功能區工作，把人口數量、素質、結構和分佈等問題緊密結合起來，把人口與資源、環境、經濟、社會緊密聯絡起來，這對人口發展戰略和規劃的深化，也是統籌解決人口問題的重大舉措，對促進人口長期均衡發展有重要意義。
二、人口發展功能分區的總體思路與初步方案
遵循科學發展、和諧發展的方針，按照“五個統籌”的要求，優先投資於人的全面發展，將人口發展作為謀劃未來發展的主線，科學界定人口發展功能區，引導人口有序流動與適度聚集，擴大人口的生存與發展空間，增進人口發展的機會公平，促進不同地區的人口與資源環境協調和可持續發展。
基於每平方公里的格網數據，以縣域為基本單元，系統評價不同地區人口發展的資源環境基礎和經濟社會條件，遵循自然規律和經濟社會發展規律，統籌考慮國家戰略意圖，將全國劃分為人口限制區、人口疏散（收縮）區、人口穩定區、人口集聚區等4類人口發展功能區。
（一）人口限制區。人口限制區主要是自然環境不適宜人類常年生活和居住的地區，佔國土面積的31.71％；人口257萬，佔全國的2‰；每平方公里不足1人。主要分佈在青藏高原和西北乾旱區，以羌塘高原、可可西裏、柴達木盆地、三江源地區、喜馬拉雅山地區、塔裏木盆地和阿拉善高原等地區最為集中。此外，國家禁止開發的自然保護區、國家森林公園、國家地質公園和風景名勝區等也應納入人口限制區的範圍。
（二）人口疏散（收縮）區。人口疏散（收縮）區地處人居環境臨界適宜或一般適宜地區，資源環境承載力臨界超載或超載，物質積累基礎和人文發展水平處於中等以下。約佔國土面積的28.10％；人口1.55億，佔全國的11.83％；每平方公里58人。集中分佈在西北乾旱區、藏東南-橫斷山區、雲貴高原、黃土高原和東部山地區，主要包括準噶爾盆地區、內蒙古草原地區、川西高原區、橫斷山地區、大小興安嶺和長白山地、冀北山地、秦巴山地、大別山區、南嶺山地、浙閩山地、陜甘寧黃土丘陵溝壑地區、滇黔桂喀斯特山地區、黃淮海低窪易澇地區等。
目前這類地區生態環境脆弱，人口與産業相對分散，城市化水平不高，人口與資源環境關係相對失衡，大都是國家生態屏障地區和國家重點扶貧縣集中分佈地區。建立市場導向的環境資源價值評價體系，完善資源補償制度。堅持生態環境保護優先，引導人口收縮集中佈局。
（三）人口穩定區。人口穩定區地處人居環境適宜地區，資源環境承載力平衡或有餘，物質積累基礎和人文發展水平處於中等以上。約佔國土面積的25.96％；人口4.39億，佔全國的33.61％；每平方公里177人。主要包括西北乾旱區的天山南北兩麓城市帶、河西走廊城市帶；黃河流域的呼（和浩特）包（頭）鄂（爾多斯）城市群、關中城市群、蘭州都市圈、西寧都市圈、銀川都市圈、太原都市圈；雲貴高原的貴陽都市圈、昆明都市圈；以及西藏一江兩河的拉薩都市圈等所在地區。該類地區人口與産業集聚，交通便利，城市化水平較高，人口與資源環境經濟社會基本協調，但發展潛力不大，對區外人口吸納能力不高，人口規模有待穩定。
這類地區的戰略重點是提高人口城鎮化質量、實現經濟持續增長，加快人口城鎮化步伐，依託基礎條件較好、發展潛力較大的城市，培育若干城市群和都市圈，加強和優化基礎設施建設，提高公共服務能力，適度增加人口。注重區內人口總量的動態平衡。
（四）人口集聚區。人口集聚區地處人居環境比較適宜和高度適宜地區，資源環境承載力平衡有餘或盈餘，物質積累基礎和人文發展水平處於中等以上。目前這類地區的面積約佔國土總面積的14.23％；人口7.11億，佔全國的54.36％；每平方公里522人。主要包括：東北平原的哈（爾濱）大（慶）齊（齊哈爾）城市群、長（春）吉（林）城市群、遼中南城市群；華北平原的京津冀都市化區中原城市群、山東半島城市群；長江中下游平原的長三角都市化區、武漢城市群、長株潭城市群、環鄱陽湖城市群；東南沿海的珠三角都市化區、浙閩沿海城市群、北部灣沿岸城市群、海南環島城市群；以及四川盆地的成渝都市化區等所在地區。
該類地區人口與産業集聚，交通便利，城市化水平較高，人口與資源環境經濟社會協調狀態良好，人口吸納能力較強，具有一定的發展空間，是我國未來人口和産業的主要集聚區。
這類地區的戰略重點是提高人口密度、實現經濟社會又好又快發展。培育和發展若干個用地少、就業多、人口規模1000萬以上的新城市群，推進大、中、小城市和城鎮協調發展。積極促進産業集群的形成，按照常住人口規模，適當擴大建設用地供給，建立有效的耕地佔補平衡制度，使農民市民化與土地城鎮化同步、外來人口吸納與建設用地增加相協調。實行嚴格的污染物排放和環境準入標準，特別要加大水污染治理和恢復工作的力度，確保飲水安全。
總之，通過人口發展功能分區與統一規劃，針對不同人口發展功能區的特點，確立不同的戰略取向，制定和實施差別化的政策體系，合理利用公共資源和市場機制，引導人口合理有序遷移與流動，逐步形成“聚集區人口成網連片、穩定區人口連線成軸、收縮/疏散區人口以線串點”的人口和産業佈局，形成區域功能互補、協調發展的格局，保障國家生態安全，緩解資源環境壓力，促進經濟發展與生態保護的良性互動。到15億人口高峰期，大部分人口將以城市群和都市圈為依託，聚集在沿海、沿江、沿線地區。
三、推進形成人口發展功能區的保障措施
初步研究提出了推進形成人口發展功能區的對策建議，簡言之，就是在黨中央、國務院領導下，充分發揮人口發展功能區工作在國家主體功能區規劃中的作用，改革完善現有的管理方式和法規政策體系，創新工作思路，形成規劃引導、政策推動、市場調節、法律保障的體制機制。
（一）充分發揮人口發展功能區規劃在主體功能區規劃中的作用。學習實踐科學發展觀，要求發揮人口發展在經濟社會發展中的主導和能動作用，科學編制人口發展功能區規劃，將其作為國家主體功能區規劃的基本依據。確立人口發展功能區規劃的基礎地位，完善國家規劃體系。把引導人口有序遷移與合理分佈作為統籌城鄉區域協調發展、緩解資源環境壓力的重大戰略，把人口分佈與生産力佈局有機結合起來，努力實現人口發展與經濟振興、社會進步的有機統一。
（二）研究制定和實施差別化政策體系，營造不同人口發展功能區間的位勢差，促進人口發展功能區的形成。一是把人口流向作為確定中央財政轉移支付方向的重要依據。綜合平衡人口集聚區承接人口轉移的成本以及限制區、疏散區生態保護的代價，完善中央對各地區的財政轉移支付制度，逐步做到基本公共服務的均等化。
二是適當增加對集聚區和穩定區公共事業的投入，加快區內公共設施的發展，提高人口吸納能力和對外區人口的拉力。三是改革和完善資源價格形成機制，在資源價格市場化的過程中，使人口遷出區與人口遷入區共同受益。四是積極穩妥推行耕地佔補平衡制度，在保持耕地總量不少、質量不降的前提下，適當增加人口聚集區的城市建設用地。五是繼續實施優先投資於人的戰略。限制區和疏散區要切實加強農村義務教育、職業教育與勞動技能培訓，提高農民轉移就業的能力。集聚區和穩定區要改革戶籍、教育、就業、住房、社會保障等制度，促進農民工就業定居。六是研究和實施與人口發展功能分區相適應的行政管理體制改革，努力降低行政成本，不斷提高行政效能。七是在發揮市場對人力資源配置的基礎性作用的基礎上，明確人口集聚區和穩定區的城市化政策，促進人口與經濟社會的協調發展。
（三）改革政績評價指標體系，從注重物質財富增長轉變到更加注重人的全面發展，從側重經濟指標轉向綜合評價指標。對不同的人口發展功能區採用不同的政績考核評價指標體系：對人口限制區，優先評價生態保護和人口控制；對人口疏散（收縮）區，優先評價生態環境保護、人口控制和扶貧；對人口穩定區，優先評價人口城鎮化質量、經濟增長持續性；對人口集聚區，優先評價人口集聚規模、經濟增長速度與質量。
目前，國家人口計生委已將人口發展功能分區工作列入全委重點工作之一，出臺了關於開展人口發展功能分區編制工作的指導意見。全國各省按照指導意見要求狠抓落實，依靠自身力量和專家隊伍，完成了基礎數據收集和基礎評估工作。長三角、京津冀、中原城市群等重點區域和地區的人口發展功能區工作取得了重要階段性成果。同時，財政部將對這項工作給予支持，以促進人口發展功能區工作的開展，並推動人口資源環境的協調發展。謝謝大家！
