十一部委聯動戶籍改革：農民進城不必退出“三權”

    7月30日，國務院下發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）。

    規定將由公安部、國家發改委、教育部、民政部、財政部、人社部、國土資源部、住建部、農業部、衛生計生委和法制辦等十一部門按照職能分工，制定教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面的配套政策，並明確提出：現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權（三權）作為農民進城落戶的條件。

    中央農村工作領導小組辦公室副局長趙陽在發佈會上表示，土地承包經營權、宅基地使用權是物權法、農村土地承包法等多部法律明確賦予農戶的集體義務權利，集體收益分配權也是農民作為集體經濟組織的成員應當享有的合法財産權，因此必須依法保護農民的這三項重要的權利。

    “要讓農民進退有路，使城鎮化推進過程更加平順、更加和諧。”趙陽表示，城市政府要為農民提供均等化的公共服務。

    農民權益易受侵害

    事實上，對農民進城是否要以放棄“三權”為前提，已在業界爭論多時。

    農業部一位規劃設計研究員告訴《每日經濟新聞》記者，“農民的産權不明晰、收益分配權缺位、參與權不足，往往使得農民權益遭受侵害，‘被上樓’卻無法承擔城市生活成本，陷入貧困”。

    農民擁有承包經營權的土地，對其産權的缺失是制約農民權益維護的一個重要原因。“多數違規違法佔地事件中，都有農民權益遭受侵害。”一位地方官員告訴《每日經濟新聞》記者，“違規違法佔地的形式有以租代徵、違規擴大或設立各種工業園區以及未批先用先佔”。而其中最常見的以租代徵手段，貌似是村級組織出租、農民自願，但實際上，有相當部分是村幹部和上級政府出面做工作的結果，某些地區在新建小城鎮中甚至採取強徵強拆的方式強迫農民交出耕地、同意拆房，並收回農民的承包經營權證。“這是對農民權益的嚴重侵害”。

    另一方面，農民收益分配權的缺位，致使農民享受不到城鎮化進程的利益分割。

    “農産品收益、出賣勞力所得、集體資産經營分紅，是農民在城鎮化過程中獲取收入的來源，尤其是集體土地經城鄉土地統籌後，可分配給集體中農民的增值收益，是其進城後的重要保障。”上述地方官員對記者表示，但是由於一些地方尚未建立合理完善的城鄉土地收益分配機制，且透明度不高，無法調動農民參與城鄉一體化建設的熱情和主動性。

    制度保障“三權”不失

    在談及如何保障農民進城“三權”不失時，趙陽表示，當前有關部門正在積極落實中央關於穩定現有的土地承包關係、並且長久不變的政策，加快推進農村土地的確權登記辦證工作，依法保障農民的土地承包經營權和宅基地使用權。

    同時，也正在推進農村集體經濟組織産權制度的改革，探索集體經濟的有效實現形式，切實保護農民作為集體經濟組織成員的集體財産權和收益分配權。

    為完善農村産權制度，保障進城農民“三權”不受侵害，《意見》指出，加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權。

    推進農村集體經濟組織産權制度改革，探索集體經濟組織成員資格認定辦法和集體經濟有效實現形式，保護成員的集體財産權和收益分配權。

    建立農村産權流轉交易市場，推動農村産權流轉交易公開、公正、規範運行。堅持依法、自願、有償的原則，引導農業轉移人口有序流轉土地承包經營權。

    事實上，已有多個省份就如何保障進城農民“三權”問題進行了試點探索。

    山東省德州市就以出臺 《新型城鎮化試點工作方案》的方式指出，要嚴格按照市場價格徵用農村土地，合理補償地上附著物；宅基地及農民投資建設的合法附著物，其補償資金歸農民所有；村內道路、集體投資建設的合法附著物及土地，其補償歸集體所有；對通過增減挂鉤實現的土地指標收益，要明確農戶與村集體分配關係。

    浙江省湖州市則出臺 《德清縣城鄉體制改革試點方案》，將村級經濟合作組織全部完成了股份合作制改革基礎工作，村集體資産股份化後，股權分紅直接入賬。

    並將重點保障在改革過程中農民對承包地的佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，農戶宅基地用益物權，以及農民對集體資産股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，同時，保障農民可自由選擇到城鎮落戶。

    《每日經濟新聞》記者了解到，界定集體經濟組織成員資格、推動集體産權制度改革已成農業部相關司局今年工作重點任務。

    趙陽表示，土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財産權利，將來隨著經濟社會發展水平的提高，公共服務水平進一步提高，需要全面和均等化，有關進城農民“三權”的制度安排和相關的法律也必然將進一步完善和調整。（記者 張雯）