農村義務教育學生營養改善計劃專項督導報告

為進一步提高農村義務教育學生營養改善計劃（以下簡稱“營養改善計劃”）管理和實施水平，確保營養改善計劃邁進規範運行新階段，國務院教育督導委員會辦公室在有關省份自查的基礎上，組織由國家督學、政協委員、有關專家等組成的9個督導組，于2016年5月30日至6月5日對河北、山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州、雲南、陜西、甘肅、青海等18個省（自治區、直轄市）營養改善計劃實施情況進行了專項督導。此次督導突出問題導向，抽查了36個試點縣的143所農村義務教育學校，重點檢查各地區營養改善計劃試點工作開展、供餐管理、食堂建設、資金使用管理、信息公開公示和學生營養宣傳教育等6個方面23項內容。有關情況如下：

一、營養改善計劃進展情況

營養改善計劃實施4年多來，在黨中央、國務院堅強領導下，在中央有關部門、試點地區和社會力量的共同努力下，各項工作有序推進，實施成效日益顯著。

（一）實施範圍不斷擴大。截至2016年4月底，全國共1502個縣開展了營養改善計劃試點工作。其中699個國家試點縣實現了農村義務教育階段學生全覆蓋；803個縣開展了地方試點工作，比2015年同期增加了147個縣，增長了22.6%。

實施學生營養改善計劃的學校達到13.7萬所。其中，國家試點8.8萬所，實施比例達到100%；地方試點4.9萬所，比2015年同期增長了3%。全國受益學生達到3354萬人。其中，國家試點受益學生2101萬人，地方試點受益學生1253萬人。

（二）學校食堂建設任務基本完成。全國累計開工建設學生食堂面積2567萬平方米，佔批復建設面積數的98.6%。已竣工2537萬平方米，佔批復面積數的97.5%，高於2015年同期6個百分點。

（三）學校食堂供餐比例逐步提高。全國實施學生營養改善計劃的13.7萬所學校中，實行學校食堂供餐的比例為72.3%。其中，國家試點縣學校實行食堂供餐的比例為73.9%，比2015年同期增長6.9個百分點。

二、各地主要做法和成效

各地認真貫徹落實《國務院辦公廳關於實施農村義務教育學生營養改善計劃的意見》（國辦發〔2011〕54號）等文件要求，堅持以食品安全和資金安全為重點，規範制度建設，強化細節管理，努力探索營養改善計劃的新機制，穩步推進營養改善計劃順利實施。

（一）健全制度機制，積極落實地方責任。各地黨委、政府高度重視學生營養改善計劃工作，認真貫徹執行國家的決策部署，各部門各司其職、齊抓共管，充分發揮政府的主導作用。

1．明確工作責任，推進計劃實施。重慶將學生營養改善計劃納入2015年“25件民生實事”予以大力推進。廣西圍繞“強組織、建機制、重指導、抓管理、嚴督查”等工作重心實施營養改善計劃工作。安徽通過定制度、抓培訓，促公開、抓督查，普遍實行“五長”責任制和“五組”責任制，逐步完善工作機制，切實履行主體責任，有力有序有效推進學生營養改善計劃試點工作。

2．積極籌措資金，擴大地方試點。各地按照“政府主導、試點先行、因地制宜、突出重點”的原則，落實地方試點所需經費，穩步推進地方試點各項工作，地方試點範圍進一步擴大。截至2016年4月份，全國地方試點相比去年同期增加147個縣。兵團從2015年秋季開始，按照“同地域、同條件、同標準”的原則將兵團區內初中班學生納入營養改善計劃實施範圍。黑龍江將營養改善計劃擴大到集中連片地區的縣鎮主城區義務教育學生。福建福安市、蕉城區、屏南縣、周寧縣等地安排農村中小學寄宿學生在校期間免費就餐，長汀縣在免費營養午餐基礎上，對貧困鄉2000多名學生免費提供課間餐（即一杯奶、一個蛋、一個麵包），進一步改善貧困地區學生營養狀況，取得良好社會效果。

3．完善規章制度，建立長效機制。甘肅印發《關於建立健全農村義務教育學生營養改善計劃長效保障機制的通知》，切實解決當前營養改善計劃實施過程中面臨的諸多問題。福建印發《關於進一步規範農村義務教育學生營養改善計劃實施管理的通知》，要求各地加強食品安全管理、規範招標採購和資金使用管理等工作。重慶印發了《關於進一步加強農村義務教育學生營養改善計劃日常管理工作的通知》，對營養改善計劃公示欄、食堂細化管理、專項督導等做了明確規定，不斷提高營養改善計劃的規範化、精細化管理水平。

4．建立經費保障機制，落實地方責任。廣西的隆安、融水等14個市（縣），由縣級財政承擔試點學校食堂工作人員的工資，並保證所有試點學校實行食堂供餐。陜西大部分市縣都將臨聘炊事員工資和相關運行費用納入財政預算，西安、商洛等市還建立了食堂供餐獎懲機制。四川翠屏區按照工勤人員與就餐學生人數1:80的比例配備學校食堂工勤人員。為就餐人數在100人以上的每所學校配備1名專職食品安全監管員。福建連江縣將食堂聘用人員工資納入地方財政預算外，為小學一至三年級每15名寄宿生配1名保育員標準安排保育員經費，確保寄宿制學校正常運轉。山西和順縣政府通過政府購買服務方式，為中小學公開招聘炊事員等工勤人員300名,保證了營養改善資金的專款專用。青海互助縣在爭取項目資金修建、改建學校食堂的同時，積極申請縣級配套資金，解決炊事員工資待遇，在50人以上的學校全部實行學校食堂供餐。

（二）加大食堂建設力度，努力改善學校就餐環境。各地本著“節儉、安全、衛生、實用”的原則，統籌食堂建設編制規劃，突出工作重點，狠抓關鍵環節，嚴格項目管理，加快學校食堂建設步伐，學校供餐能力顯著提高，學生就餐條件明顯改善。

1．加快食堂建設進度。內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、甘肅、青海、安徽、湖北、海南、福建等11個省份完成食堂建設項目。雲南、西藏、陜西、寧夏、新疆、吉林、湖南、遼寧、山東等9個省份的食堂建設完工面積超過了批復面積的99%。安徽對食堂建設進度滯後的市縣下發《關於大力推進食堂供餐的督辦函》，督促試點縣加快食堂建設進度。陜西、福建等通過督促檢查、月通報、約談等方式，推動學校食堂加快建設進度並及時投入運行。西藏克服有效工期短的困難，建立食堂建設項目月報制，切實加快食堂建設進度。湖南建立學生食堂建設項目倒排工期制度，嚴格落實雙月報制度，嚴格規範項目調整審批程序。

2．改善食堂設備設施。廣東、四川等地推進學校食堂“明廚亮灶”工程建設，改善學生就餐條件。甘肅宕昌縣落實資金80萬元用於購置消毒櫃828個、留樣櫃207個、檔案櫃41個。安徽太湖、霍邱等試點縣在“全面改薄”項目中安排專項資金，為供餐學校配備保溫餐車、保溫桶、冰櫃等設備，進一步完善供餐條件。

（三）貫徹落實新《食品安全法》，紮實推進食品安全。各地按照全國學生營養辦《關於貫徹落實新食品安全法，進一步提升營養改善計劃食品安全保障水平的通知》要求，認真抓好落實，努力解決營養改善計劃中出現的食品安全問題，進一步提升營養改善計劃食品安全保障水平。

1．認真組織新《食品安全法》學習培訓。各地認真貫徹落實新《食品安全法》要求，積極組織學習培訓工作。河北、廣西、四川、貴州、陜西、青海等地專門邀請食藥監局的專家對新《食品安全法》和學校集體用餐食品安全防控及突發事件處理進行培訓。雲南對部分州（市）教育局給予資金補助，支持各地開展食品安全和衛生防控培訓，培訓人數超過兩萬人次。陜西寶雞市精心編印《食品安全與營養計劃》宣傳手冊，印製36000余冊免費配發至各縣區和學校，增強了學生食品安全意識和健康飲食理念。

2．建立健全食品安全責任制度。貴州將食品安全工作納入《2015年全省校園及周邊治安綜合治理工作要點》，與各市（州）簽訂目標管理責任書，把好學校食堂“採購關、保管關、清洗關、加工關、消毒關、留樣關、用餐關、從業人員關、應急關”等九道關口，強化學校食品安全管理，確保食品安全。陜西制定了《陜西省學校食堂食品安全監督管理暫行辦法》，對食堂食品安全管理、食堂佈局與設施、從業人員、食品採購、監督管理等11個方面做了明確規定，加強學校食堂食品安全監管工作，預防校園食品安全事故發生。

3．加強監管的全程化、智慧化。寧夏通過數字化系統，可以對各縣（區）各學校基本信息、食堂建設、食譜制定、財務賬目和食材採購的數量、價格及食品留樣等進行實時、動態監管。貴州思南縣為學校安裝了營養改善計劃管理電子軟體監管系統，有效實現了對學校食堂從食材入庫到成品整個環節的監管，確保了食品安全和資金安全。

4．進一步強化食品安全檢查。四川、貴州、湖南、青海、廣西、寧夏等分別於春、秋學期組織檢查組對各市（州）、縣進行學校安全交叉檢查，將學校食品安全管理工作作為重要內容進行督導檢查，及時發現存在問題，督促及時整改，確保食品安全管理制度落到實處。山西2015年組織了3次專項檢查，及時掌握全省營養改善計劃工作實施情況，發現存在的問題，督促整改，並進一步改進工作機制，完善工作措施，規範管理。河南每年對試點縣進行兩次專項督導檢查，推進了工作開展。陜西渭南市利用60多天時間，對全市13個縣區114所學校的營養改善計劃實施工作進行了檢查，提出整改問題99條，下發整改通知書6份，有力推動了營養改善計劃的規範實施。

（四）落實長效機制，不斷豐富“計劃”內涵。各地不斷強化政策落實，完善體制機制，狠抓薄弱環節，鞏固和提高營養改善計劃的成效。

1．強化資金監管抓安全。各地落實營養改善計劃專項資金管理辦法，實行糧油麵等大宗原材料“四統”（統一招標、統一採購、統一分配、統一運送）政府採購制度，實行專戶管理、專賬核算、集中支付、專款專用，確保資金使用安全、規範和有效。內蒙古舉行“營養改善計劃試點學校財務人員及實名制信息系統培訓班”，提升了營養改善計劃資金管理水平，強化了資金安全管理力度。重慶城口縣不斷規範財務管理，為各校建立食堂財務專賬平臺和網銀支付平臺，實現了財務統一管理，增加了專項資金管理的透明度，提高了資金使用效益，保證了資金安全。兵團、貴州等地每年對部分試點縣資金管理使用情況進行專項審計，及時發現和糾正問題，化解資金安全風險。

2．組織實名制系統培訓抓規範。各地根據《關於做好農村義務教育學生營養改善計劃實名制學生信息管理系統數據填報工作的通知》要求，加強組織領導，層層落實，開展對省、市、縣三級數據填報人員的培訓工作，真正做到不漏一縣、不漏一校，實現培訓“全覆蓋”，保證了實名制系統填報工作的順利開展，最大限度的防止資金套取和冒領補助資金行為，促進營養改善計劃實施工作規範運行。

3．提高補助標準抓改善。從2015年春季學期起，海南瓊中黎族苗族自治縣將食堂供餐的學生膳食補助標準提高到4.5元，浙江、福建將義務教育學生營養補助標準調整為每生每餐5元。寧夏將膳食標準由每生每天4.6元提高到5.6元，使由“吃飽”向“吃好”轉變的目標又邁進了一步。重慶、四川、貴州、雲南等省份高度重視社會和家庭的參與，多數學校都採取“4+X”的營養餐標準，一方面防止了“擠出效應”，另一方面強化了家庭在營養改善計劃中義不容辭的責任。

4．開展勤工儉學抓素質。各地將營養餐和學生素質教育結合起來，利用學生參與分餐，參加校園種養基地勞動、勤工儉學等活動，培養學生珍惜糧食，崇尚勞動的意識，提高學生動手能力。山西繁峙縣、安澤縣採取因地制宜的做法，在校園內開闢菜園，種植時令蔬菜，增加飯菜品種，節約了成本，保證了原材料的衛生、健康，同時培養了學生的實踐能力。貴州思南縣大力推行“思南五中經驗”，全體學生實行輪值洗菜、洗碗、清理環境衛生制度，享受自主勞動帶來的快樂。兵團50團給學校劃分了10畝勤工儉學基地，學校利用勞動課在地裏種植各類果蔬，養殖各種畜類和禽類，目的是降低成本，保證學生吃的更好。

5．加強科學配餐抓營養。雲南編寫出版了《雲南農村義務教育學生營養改善計劃膳食營養指導手冊》，從學生的營養配餐、食譜安排、監督檢查、應急事故處理等方面對全省的營養改善計劃和食品安全工作給予指導。吉林舉辦多期營養配餐員培訓班，其中148人通過省級職業技能鑒定中心組織的考試，獲得了中級營養配餐員資格證書。甘肅慶陽市合水縣實施以“食譜”為中心的管理模式，以周為單位合理科學安排學生“周定餐帶量食譜”，每校統一研究、執行“食譜”，保證公開透明。河南組織專家編印了《河南省農村義務教育學生營養改善計劃營養膳食指南》，免費配發所有試點學校供學校參考；

6．開展“食育”教育抓節約。各地加強營養知識宣傳教育，落實教師陪餐制度，教育學生珍惜糧食，開展“光盤”行動，促進學生養成勤儉節約的生活習慣，有效減少了食物浪費。陜西西鄉縣試點學校通過班級生活委員監督制度，學生之間互相監督食物浪費情況。同時學校對每餐食物剩餘及處理情況進行造冊登記，有效避免了食物浪費。安徽積極開展“踐行光盤行動，拒絕餐飲浪費”專項行動計劃。學校食堂從提高餐飲質量入手，從源頭上解決餐桌浪費的現象。學生節約意識有所加強，剩飯剩菜現象得以遏制，營養供餐性價比有所提高。湖北平泉縣將營養健康教育列入當地校本課程，結合與中國青少年發展基金會合作開展的“營養健康活力計劃”，推廣“食育”課程、張貼畫、校園板報、營養知識競賽等活動，創造校園營養氛圍。甘肅崆峒區編印了《校園食品安全知識讀本》，從飲食名言、飲食習慣、食物中毒等多方面，向師生普及營養科學知識。

7．落實問題整改抓運行。各地認真分析原因，查找不足，認真整改落實國務院教育督導委員會辦公室2015年專項督導檢查發現的問題。江西下發了《關於認真做好國務院教育督導辦對我省農村義務教育學生營養改善計劃專項督導發現問題整改工作的通知》，要求各試點縣政府履行責任，對照問題進行整改。貴州高度重視，下發了《省人民政府教育督導室省教育廳關於對農村義務教育學生營養改善計劃有關問題進行整改的通知》，召開了視頻工作會議在全省進行通報，對各試點縣進行了全面自查，進一步認真疏理存在的問題，逐條予以整改落實。甘肅召開專題會議，分析原因，印發《關於整改農村義務教育學生營養改善計劃實施工作有關問題的通知》，要求各試點縣認真對照檢查，從落實長效保障機制、強化管理措施、規範操作行為、提高供餐質量、加強監督檢查五個方面進行整改。

（五）積極促進公開公示，認真開展宣傳教育。各地按照營養改善計劃信息公開有關規定，結合本地實際，建立健全信息公開管理制度，利用網站、報刊、廣播、電視、宣傳欄等方式及時公佈營養改善計劃政策和工作進展情況，及時接受社會公眾諮詢和回應營養改善計劃熱點問題，主動接受社會監督。

1．啟動“陽光校餐”試點，大力促進公開透明。2015年，全國學生營養辦委託中國發展研究基金會在14個省份的100個國家試點縣開展“陽光校餐”項目試點，通過手機、互聯網、大數據及時獲取、公開營養改善計劃政策落實情況，評估、展示營養改善計劃實施效果。重慶豐都縣為“陽光校餐”學校配備手機145部，要求學校指派專人負責此項工作，將“陽光校餐”上報情況納入各教管中心、中小學校目標管理和年度考核，並作為教管中心、學校主要負責人評優選先、績效考核的重要依據。陜西在做好陜西9個試點縣的培訓、上報和展示工作的基礎上，要求各市縣進一步完善公開公示制度，搭建宣傳平臺，營造全社會關心學生營養健康、理解支持營養改善計劃政策做法的良好氛圍。

2．開展營養宣傳教育，提高科學指導水平。營養改善計劃重在改善，各地利用多種宣傳教育方式，向學生、家長、教師、學校管理人員和供餐人員普及科學營養知識，提高科學指導營養供餐水平，確保讓學生在“吃飽”的基礎上，吃得營養，吃得安全和吃出健康。海南開展“中國學生營養日”宣傳教育活動，組織營養專家到學校開展形式多樣的活動，幫助學生樹立正確的營養健康觀念，養成良好的飲食衛生習慣。青海圍繞2015年全國食品安全宣傳周，組織各地學生開展了以“尚德守法，全面提升食品安全法制化水平”為主題的食品安全宣傳活動。陜西將營養改善計劃實施情況列入陜西教育“輝煌十二五”系列宣傳報道，集中宣傳營養改善計劃涌現出的先進集體、先進工作者和先進經驗。雲南評審認定命名了15所食品安全示範學校，對每所學校給予1萬元經費補助，用於支持開展學校食品安全宣傳教育工作。

三、存在的主要問題

營養改善計劃環節多，鏈條長，涉及面廣，社會關注度高，是一項需要常抓不懈的工作。從督導情況看，各地對營養改善計劃的複雜性、艱巨性、長期性認識不足，在實施過程中還存在一定的困難和問題。

（一）地方責任落實有待加強。一是工作機構不健全，人員流動性大。一些地方未落實營養辦機構和專職人員編制，工作人員以借調或兼職為主，無法保障工作的計劃性和連續性。二是經費保障不到位，工勤人員缺乏。部分地區未按照文件要求足額配齊食堂從業人員，從業人員工資、社保待遇和食品配送費用存在擠佔學校公用經費的現象。三是學校食堂從業人員工資待遇低，人員流動率高，業務培訓少，責任心不強，影響了營養改善計劃的實施效果。

（二）食堂供餐轉變有待提升。一是個別地區食堂建設工程進度緩慢。有的省份學校食堂建設竣工率仍然較低，拖了全國總體進度的後腿。二是部分地區食堂建成後未及時投入使用。部分新建的食堂存在設施設備配備不到位，食堂面積不足，功能分區不太合理等現象，一些教學點建設的小伙房達不到食品藥品監督部門的標準等，造成學校食堂不能按時申請領取餐飲服務許可證。三是個別地區存在觀望狀態，沒有積極克服困難利用食堂提供完整午餐。

（三）食品安全隱患仍然存在。一是少數學校食堂管理不規範。個別學校存在洗菜池葷素混用、操作間生熟分區不明、清洗消毒和食品留樣不規範等問題。二是少數學校存在食堂晨檢制度落實不到位，食堂從業人員素質不高、安全意識淡薄等現象。三是個別學校食品儲存室沒有達到規定要求，存在無“三防”設施等安全隱患。

（四）資金安全風險仍需防範。一是部分地方沒有嚴格落實招標採購要求。二是部分學校未實行專賬核算，個別學校食堂支出未取得合法、有效的票據。三是部分地方專項資金結余量較大。一些試點縣不同程度存在中央專項資金結余情況，不能充分發揮資金使用效益,同時存在資金安全隱患。

（五）營養指導有待進一步提高。一是部分學校沒有成本合理、營養均衡的食譜，不能有效保證學生充足的能力和營養攝入。二是一些學校以火腿腸、小點心為主要餐食，個別地區以乳飲料代替學生奶，普遍存在供餐內容單一、食品缺乏營養的現象，個別學校還存在集中發放營養餐的問題。三是多數學校健康教育課設置不規範，一些學校沒有開設健康教育課。開設課程的學校多數缺乏專職教師，大多是班主任或其他教師兼職。學校缺乏規範的營養健康教材，多數通過網絡尋求資料，很難保證知識的科學合理。四是一些地區學生營養健康監測評估工作落實不到位，不能及時、具體反映學生營養健康狀況。

三、督導建議

（一）落實地方政府責任。地方各級政府是營養改善計劃的實施主體。各省要督促試點縣履行主體責任，將學校食堂從業人員配備、社保和食品配送等費用納入地方財政預算。對財政困難的縣（市），省級財政要幫助解決。各地要多渠道籌措資金，統籌利用膳食補助、“一補”資金、地方投入、家庭分擔、社會捐助等，防止擠出效應，共同提高學生營養健康水平。各級教育部門要加強內部整合，積極落實營養改善計劃機構人員。

（二）強化食品安全監管。各地要全面深入貫徹落實新《食品安全法》，嚴格落實食品安全管理制度，大力推行大宗原材料、食品實行“四統一”（統一招標、統一採購、統一分配、統一運送）政府採購制度，減少中間環節，降低採購成本。對肉、禽、蛋等畜畜産品按批次索取檢疫證明，牛奶應選擇帶有“中國學生飲用奶”標識産品，以純牛奶為主，確保産品質量，從源頭和過程中做好食品安全監管。要嚴格執行供餐“黑名單”制，落實食品採購索證索票、進貨查驗、食品留樣等制度，完善供餐、食品原材料供應企業（單位）準入和退出機制。要發揮膳食委員會作用，督促試點縣市和學校進一步創造條件，確保膳食委員會有效運轉。

（三）落實資金安全監管。各省要加強營養改善計劃實名制學生信息系統管理工作，實現對學生人數、補助標準、實際受益學生人數等情況的動態監管。要加強資金規範管理，堅持“校財局管”模式，加大財務人員業務培訓力度，統籌組織監督檢查，嚴守資金安全“高壓線”，對發現的擠佔挪用、虛報套取資金等嚴重問題，要進行嚴肅問責。要加強財政結余資金的管理，嚴格按照《關於推進地方盤活財政存量資金有關事項的通知》（財預〔2015〕15號）有關規定，切實提高財政資金使用效率，推進地方盤活存量資金。

（四）加快供餐模式轉變。各地要進一步加快食堂建設進度，切實提高學校的供餐能力。食堂建設未完成的地方，要及時協調解決項目建設中遇到的難題，倒排工期，強力推進工程進度。食堂建設已竣工的地方，要抓緊配齊設施設備和從業人員，及時投入使用，儘早向學生提供完整的正餐。

（五）做好營養健康教育工作。縣級以上政府要成立學生營養指導專家組，結合地方情況，制定膳食營養指南或食譜。各地要加大對教師和食堂工勤人員行之有效的培訓，培養學生營養健康觀念，養成健康的飲食習慣，杜絕不健康食品。各地要貫徹落實國家衛生計生委、教育部《農村義務教育學生營養改善計劃營養健康狀況監測評估工作方案》，積極主動配合衛生疾控部門做好學生營養健康監測評估工作，科學採集學生營養健康檢測數據，及時跟蹤學生營養健康狀況，科學評價學生營養改善計劃工作成效。

（六）加大督導檢查力度。各省要繼續將“資金和食品”兩個安全、食堂建設、食堂供餐比例等內容列入地方營養改善計劃工作的重點，加強督導檢查力度，採取不定期、不打招呼等形式對營養改善計劃工作進行檢查。要督促地方加強責任意識，強化工作落實，切實把農村義務教育學生營養改善計劃打造成民生工程、放心工程、陽光工程。