發展市域（郊）鐵路是實現大城市
可持續發展的戰略選擇

近期，國家五部委發佈了《關於促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），提出要著力擴大市域（郊）鐵路公交化運營服務的有效供給，鼓勵發展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統，到2020年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝等經濟發達地區超大、特大城市及具備條件的大城市，市域（郊）鐵路骨幹線路基本形成，構建核心區至周邊主要區域的1小時通勤圈，其餘城市群和城鎮化地區具備條件的城市啟動市域（郊）鐵路規劃建設工作。本次指導意見的出臺對促進我國市域（郊）鐵路的科學有序發展必將起到十分重要現實意義。

一、推進城市公共交通供給側結構性改革

《意見》按照中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議精神，落實《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號）、《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《城鎮化地區綜合交通網規劃》有關要求，立足於我國都市圈和城市群發展的新階段、新需求，以人民為中心，以擴大交通有效供給為著力點，通過發展市域（郊）鐵路，緩解城市交通擁堵、改善城市人居環境，促進我國新型城鎮化建設。隨著城市規模的擴大，我國將迎來郊區城市化的高潮，為防止城市建成區“攤大餅式”蔓延，我國大城市空間規劃越來越重視由單中心向郊區新城、衛星城鎮組團式多中心發展，選擇集約高效、環境友好的市域（郊）交通供給，滿足新增交通需求並支撐和引導城市空間佈局優化發展，是城市實現可持續發展的戰略選擇。

二、堅持規劃先行

《意見》進一步明確了市域（郊）鐵路是城市中心城區連接周邊城鎮組團及其城鎮組團之間的通勤化、快速化、大運量的軌道交通，是城市公共交通的重要組成部分。《意見》要求單獨編制市域（郊）鐵路發展規劃或者統籌納入相關規劃，規劃範圍原則上為城市所轄市域，但是也允許統籌市域周邊具有一體化領域傾向、通勤需求較高的毗鄰區域。這一政策指導具有很強的現實意義，如北京與周邊燕郊間的通勤聯絡、杭州與周邊海寧間的聯絡，很好地破解了這些城市在實際發展市域（郊）鐵路中碰到的難題，為大城市與周邊衛星城鎮協調互動發展提供了良好的交通解決方案。與此同時，《意見》強調不得利用市域（郊）鐵路名義變相建設地鐵、單軌。

三、優先利用既有鐵路資源

《意見》以擴大市域（郊）鐵路公交化運營服務為指導思想，提出盤活存量資産，優先利用既有鐵路資源開行市域列車。我國大城市基本上都建有規模龐大的鐵路樞紐，擁有大量鐵路正線、聯絡線、支線等線路，還配置眾多的鐵路車站、段（所）等設施。早在上世紀70年代末到80年代，市域鐵路曾經在大城市客運中佔有相當的比重，北京、天津、上海、南京、武漢、鄭州、重慶、瀋陽等大城市都曾開行了近郊客運列車。進入20世紀90年代後，隨著城市公路交通的快速發展，加之市域鐵路站點與城市公共交通銜接不緊密、車次少、間隔大，市域旅客運輸市場逐漸萎縮。近年來，隨著我國鐵路的快速發展，建設了大量的高速鐵路、城際鐵路，既有鐵路能力得到極大的釋放，同時，隨著鐵路調整生産力佈局及城市發展，鐵路樞紐內的許多聯絡線、支線、專用線等逐漸被城市包圍，失去了原有的地位和作用，為利用既有鐵路開行市域列車創造了條件。通過對既有鐵路進行適應性改造，由城市政府通過購買服務的方式，開行部分市域列車，例如上海金山線、北京S2線、津薊線等，可實現城市和鐵路部門的“雙贏”。

四、重視提升運營服務水平

《意見》更加注重符合群眾出行規律、便民惠民利民的運輸服務，要求市域（郊）鐵路提供“公交化”的運輸服務，落實城市公交化運輸服務各項要求，依託“互聯網+市域（郊）鐵路”，提升信息化、智慧化服務水平，提供全程安全、便捷、貼心的運輸服務。在服務水平方面，市域（郊）鐵路作為城市公共交通組成部分，應保證一定的服務頻率，如紐約的通勤鐵路，高峰小時發車間隔為8-20分鐘，非高峰小時發車間隔則為30-60分鐘，倫敦市郊鐵路，高峰小時發車間隔為4-8分鐘，非高峰小時發車間隔則為20-30分鐘，我國市域鐵路的發車頻率、停站頻率等應以提供公交化的公共交通服務為原則，根據客流強度、客流平均出行距離等實際綜合確定。在票務制式方面，北京S2線、上海金山鐵路等線路做出了有益的嘗試，接入城市公共交通一卡通系統，乘客既可以直接刷城市公交一卡通進站乘車，也可通過人工售票窗口和自動售票機購買車票進站乘車，車票不記名，票面無席位，無需對號入座，實現了市域（郊）鐵路與城市公共交通的一體化運營。

五、鼓勵創新發展

《意見》在合作機制、補償機制、投融資模式、監管機制等方面體現出了明顯的改革創新思路。在合作機制方面，《意見》鼓勵城市政府和鐵路企業創新合作方式，通過政府購買服務的方式實現互利共贏，鼓勵運營主體多元化，支持鐵路企業、城市軌道交通運營企業等運營主體參與建設和運營，鼓勵有條件的城市探索網運分離等模式，通過租賃線路和設備提供服務，這些合作方式的創新，有利於調動各方的積極性和主動性。在補償機制方面，《意見》要求將市郊（域）鐵路運營納入城市公共交通系統，建立多層次、差別化的票價體系，考慮公共服務屬性，對市域（郊）鐵路實行的低票價等政策性虧損以及鐵路企業的投入等方面給予相應的補貼補償。在投融資模式上，《意見》鼓勵社會資本全面參與市域（郊）鐵路投資、建設、運營、管理，探索保險資金、企業年金等長期資本參與市域鐵路發展，同時，支持既有鐵路站場土地綜合開發，鼓勵市域（郊）鐵路企業通過物業開發、車站商業開發等形式實現可持續運營。在監管機制方面，《意見》要求創新監管方式，利用既有鐵路開行城際列車，要強化企業運輸安全主體責任，對於新建項目，各級政府要發揮主體責任，城市政府要完善監管體制機制，加強事中事後監管，同時，要求國家和地方政府有關部門完善運輸市場監管機制，實現服務內容和收費標準的公開透明，營造和維護公平有序的市場環境。

六、注重示範引導

《意見》遵循先行先試、複製推廣的基本原則，提出在重點城市選擇一批重點項目實施市域（郊）鐵路發展示範工程，並推出了市域（郊）鐵路第一批示範項目，通過對合作模式、配套設施改造、收益分配等內容進行示範，形成一批可複製、可推廣的經驗。在鼓勵發展市域（郊）鐵路的政策導向上更加明確，並且更具可操作性。（中國國際工程諮詢公司教授級高工  趙旭峰 ）