以數字化改革助力政府職能轉變與制度規則重塑

《關於加強數字政府建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出了數字政府建設的五大體系，它是我國創新政府治理理念和方式，推進國家治理體系和治理能力現代化，引領全球數字化發展新格局的頂層設計。

一、政府數字化改革是政府職能轉變工作的關鍵

構建科學規範的數字政府建設制度規則體系是《指導意見》提出的五大體系之一，以數字化改革助力政府職能轉變是其中的重要組成部分。改革開放以來，政府職能轉變成為我國行政體制改革的關鍵內容。黨的十八大以來，圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，政府職能轉變工作的深度和廣度進一步拓展，在處理好政府和市場關係、實現政府和社會良性互動、優化政府內部橫向部門間協調、理順縱向政府間關係等方面取得了顯著成效。數字政府建設為這些目標的實現提供了不可或缺的重要支撐。

《指導意見》明確提到了“最多跑一次”“一網通辦”“一網統管”“一網協同”“接訴即辦”等創新實踐，這些政府數字化改革的創新是過去十年貫穿政府職能轉變工作的關鍵詞。面向未來，《指導意見》進一步指出要“以數字化改革促進制度創新，保障數字政府建設和運行整體協同、智慧高效、平穩有序，實現政府治理方式變革和治理能力提升”。

二、政府數字化改革是政府職能轉變、制度規則創新的原因和動力

蓬勃興起的數字革命、新興數字技術在公共管理中的引入，為制度規則提出了許多新要求。傳統以部門為基礎的政府履職體系使得數字技術在公共管理中的應用大多服務於一個部門的某些目標，標準、規範的設定缺乏跨部門協同，技術僅圍繞部門需要、以部門邏輯運行，而非以整體性政府的邏輯運行。這就導致技術在政府中的碎片化應用，在建設層面，普遍存在數據孤島、重復開發等情況；在運行層面，經常面臨多頭管理、數據重復填報等問題。許多表面上的技術困境，其背後是當外部環境發生劇烈變化時，政府職能轉變不到位、制度規則體系不健全的問題。

顛覆性創新之所以重要，不僅在於它能夠在工具意義上提升效率，更因為它所觸發的人類社會系統變革，比如蒸汽機的發明催生了近代工業文明。正因為數字技術在賦能政府的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護的同時，可能帶來政府管理的流程優化、模式創新，包括制度規則，也包括組織形態，這些新機遇讓理論界和實務界對其充滿期待。

在這樣的預期之下，數字技術應用、數字政府建設、數字化改革，便不再只是政府職能履行、制度規則約束的對象，不再只是政府職能轉變、制度規則創新的結果，它們更是政府職能轉變、制度規則創新的原因和動力，這是一種雙向影響與賦能。《指導意見》提出“以數字政府建設支撐加快轉變政府職能，推進體制機制改革與數字技術應用深度融合，推動政府運行更加協同高效”，很好地呼應了這一重要的邏輯轉變。

遵循數字政府建設的這一新邏輯，《指導意見》提出“明確運用新技術進行行政管理的制度規則，推進政府部門規範有序運用新技術手段賦能管理服務”。這兩句話看似是因果關係，實則為遞進關係，而且前者之所以放在前，正是強調了制度規則適應于新技術進行行政管理的重要性，制度規則需要支撐新技術帶來的新可能，在此基礎上再討論新技術的工具屬性及其對它的規範。這也是《指導意見》出臺的根本用意：“構建數字化、智慧化的政府運行新形態。”圍繞這一目標，《指導意見》進一步從數字政府建設管理機制、法律法規制度、標準規範、制度規則創新的機制等角度，論述了數字化改革促進制度規則創新的思路和路徑，內容覆蓋了支持數字政府建設與管理的體制機制和標準規範、數字政府建設相關的法律法規、數字政府創新的機制規則，為構建科學規範的數字政府建設制度規則體系指明了方向和重點。

三、以優化政府職責體系引領政府數字化轉型

如何創新體制機制以更好地支撐數字政府建設與管理，是當前世界各國推進數字政府建設中面臨的關鍵問題。

一是在數字政府建設與管理的體制機制和標準規範方面，《指導意見》明確要求鼓勵和規範政産學研用等多方力量參與數字政府建設、健全完善政務信息化建設管理會商機制。數字政府建設涉及政府管理與運行的方方面面，需要實務界、理論界、産業界等多元主體參與，以更好地讓各方知識得到匯聚交叉形成更加完善的建設和管理方案，也能讓潛在問題和風險得到更加充分的討論。在公共管理領域，這種跨部門、跨主體的合作生産模式，更被認為是當下及未來應對複雜治理環境的重要機制。在實踐中，落實這種多主體互動機制，需要著力推進平臺政府建設，將政府的定位更加聚焦到元治理者角色，實現平臺之上元治理者觸發的多元主體互動共治。在項目管理模式和財政支持模式上，這種“多元”思路同樣得到了體現，包括探索建立綜合論證、聯合審批、綠色通道等項目建設管理新模式，建立多渠道投入的資金保障機制，為數字政府建設提供了更加豐富的體制機制和資源支持。與此同時，《指導意見》注意到要加強對農村地區的支持，優化數字公共産品供給，加快消除區域間“數字鴻溝”。數字公共産品的提出，為當下及未來的數字政府建設和政府職能轉變提供了重要思路。數字政府建設應該建立公共産品供給的思維，注重供給的公平性和集約性，如基礎設施建設、基本公共服務，應該在統一的標準和規劃之下，開展跨區域、跨業務聯動，避免分散建設、重復建設，防止“數字形式主義”對公共資源的侵蝕。為此，《指導意見》單獨設置了健全標準規範的部分，明確要求“推進數據開發利用、系統整合共享、共性辦公應用等標準制定”。在數字政府建設與管理方面的體制機制創新，或將成為中國政府職能轉變的新特徵，成為中國數字政府建設引領全球實踐的重要方面。

二是在法律法規制度方面，《指導意見》堅持技術變革是因、規則創新是果的創新思路，明確指出要推動及時修訂和清理與數字政府建設不相適應的內容，將行之有效的做法及時上升為制度規範，加快完善與數字政府建設相適應的法律法規框架體系。同時，《指導意見》強調了技術歧視、個人隱私、市場主體和人民群眾利益的重要性，充分貫徹了“以人民為中心”的發展思想。後續實踐需要進一步與立法機關、司法機關聯動，尤其是在數據驅動的公共治理方面，需要重新定義行政行為主體，推進政府職能更深層次的轉變，探索數字時代依法行政的新範式，圍繞公共價值最大化的根本性目標，推進數字時代立法、司法、行政的互促演進。

三是在數字政府創新的機制規則方面，《指導意見》明確提出“堅持和加強黨的領導和尊重人民首創精神相結合，堅持全面部署和試點帶動相促進”。試點示範是中國改革的金鑰匙，是大規模政策實施之前的重要過程，是降低改革創新成本，提高改革創新適用性的重要方式，也是當代中國政府創新的重要形態和機制路徑。黨的十八大以來，政府職能轉變領域的改革創新不斷涌現，尤其是在數字化改革領域，成為過去十年地方創新的核心內容。一些地方在中央政府的目標設定下積極先行先試，探索落實轉變政府之職能的新機制、新工具；後發採納其他地方創新經驗的地方，在採納創新取得成效後，同樣得到中央政府認可，較好地激發了許多資源稟賦較弱、政策能力和水平後進的地區，積極向政府職能轉變與數字政府建設的先進地區學習，避免地方為績效競爭開展廣泛創新進而造成政策碎片化等問題，形成了為追求更好績效而開展創新的良好局面。中央政府積極將行之有效的試點示範項目納入更高層級政府文件，並鼓勵其他地方學習採納，在全國層面推廣了一系列顯示度高、群眾口碑好的改革創新舉措。同時，探索完善了地方改革創新的“請示授權”新機制，即地方政府為了解決可能具有普遍性的屬地問題，將創新意願形成實踐方案，並正式報告高層級政府，請求高層級政府批准試點，並在獲得高層級政府正式確認並授權成為試點後，開展實踐示範。這種地方申請改革創新-上級審核批准授權成為試點的“請示授權”機制，將地方首創在正式實施之前即納入自上而下的改革議程之中，以試點形式統籌協調地方層面的創新需求，規範地方自發創新，提升地方自發創新的設計質量，為地方自發創新提供制度保障和方向指引，也能夠進一步了解地方的問題需求進而開展相應頂層設計和配套改革，從而在一定程度上避免“下改上不改”等問題，較好地保護地方的改革創新活力，平衡放權創新和收權統籌、頂層設計與地方探索之間的關係。這些做法已然呼應了“國家統籌、一地創新、各地復用”的要求。

四是在試點示範方面，為了更好地在推進數字政府建設、助力政府職能轉變中發揮試點示範的作用，需要將試點示範機制這一中國特色政策制定與優化的方法論制度化、規範化，在各級政府間形成較為一致的政策創新試點路徑和方法。在開展改革創新之初，依據政策科學的方法，科學選擇實施創新的區域；在部分區域開展改革創新之後，運用科學手段評估創新帶來的影響，包括直接政策目標的實現、溢出效應、與既有制度的榫合情況等，進而修改完善政策方案；在部分區域先行先試之後，進一步研判創新推廣和制度化的必要性和可行性。

構建制度規則體系是政府職能轉變的根本，是加強數字政府建設的基礎性工作。數字化改革是推動制度創新、重塑數字時代制度規則體系的重要動力。如果從更大範圍上理解數字時代的制度規則體系，它除了包括數字政府建設運行與數字時代政府職能履行中的制度規則，還應包括數字經濟、數字社會、數字生態等新場域的新制度、新規則。《指導意見》體現了這一點。當下中國的數字化發展，正在逐漸創新、發展與完善數字政府建設與政府職能履行的制度規則體系，也正在嘗試探索新場域、新疆域的制度規則重塑與建構。

當下及未來，以數字革命為依託的數字治理制度規則體系，或將引領人類文明的躍遷。從數字時代政府履行基本職能到開拓新場域、新疆域，其制度規則體系的重構，必將型構一種數字時代的新經濟社會形態，這是一種與基於工業文明、物理形態的現代社會形成鮮明對比，但又與之交織存在、以數字文明為目標的超現代經濟社會形態。中國理應在這場顛覆性變革中扮演更具顯示度、更具引領性的“元治理”角色。

（浙江工商大學校長、浙江大學國家制度研究院首席專家 鬱建興）