北京電力系統應急指揮中心接到“海淀區、石景山區發生大面積停電突發事故”的緊急報告。警笛聲聲、黃燈閃爍，一輛輛電力搶險車急速駛向事故現場。從指揮中心的大屏幕上可以看到，搶險工作迅速展開：“地鐵施工工地６２名工人正在隧道中施工，停電後洞裏一片漆黑，正在把他們緊急疏散到地面。”“現有２０００多人參加搶險救援，供電各項搶修工作正在全力推進，變電站重要用戶負荷大部分恢復……”

    這是不久前北京舉行電力突發事故應急處置演習現場的情景。北京市應急體系建設工作在２００３年非典時期啟動，２００４年出臺《北京市突發公共事件總體應急預案》。同時，啟動全市區縣分預案、專項預案和保障預案的編制工作。今年４月，成立了北京市突發公共事件應急委員會及辦事機構，調整組建１３個專項應急指揮部，區縣成立應急委員會，設立專職機構。

    不僅僅是北京，整個中國已經開始積極應對自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件等突發公共事件的威脅。目前，我國突發公共事件應急預案編制工作已基本完成，全國應急預案框架體系初步建立。《突發事件與緊急狀態處置法（草案）》也已列入十屆全國人大常委會立法規劃。７月２２日至２３日，國務院在北京召開全國應急管理工作會議，提出要進一步建立健全社會預警體系和應急機制，提高政府應對突發公共事件的能力。這説明，為應對我國公共事件高發期的嚴峻考驗，我國應急管理工作正在納入經常化、制度化、法制化的軌道。

    突發公共事件損失ＧＤＰ ６％

    我國每年因突發公共事件造成的損失驚人。國家行政學院公共管理教研部副教授李軍鵬提供的資料顯示：２００３年，我國因生産事故損失２５００億、各種自然災害損失１５００億元、交通事故損失２０００億元、衛生和傳染病突發事件的損失５００億元，以上共計達６５００億元人民幣，相當於損失我國ＧＤＰ的６％。

    全國人大常務委員會委員、中國人民大學勞動人事學院副院長鄭功成所作的統計顯示：２００４年，全國發生各類突發事件５６１萬起，造成２１萬人死亡、１７５萬人受傷。全年自然災害、事故災難和社會安全事件造成的直接經濟損失超過４５５０億元。

    突發公共事件造成的影響並不僅止於人員傷亡、經濟損失。清華大學公共管理學院應急管理研究基地研究員、參與編制國家應急預案和相關法律的顧林生説，突發公共事件造成的間接損失同樣不可忽視。比如説，事故災害發生之後，公眾的生活節奏被打亂，公眾心理也會受到巨大衝擊。例如重慶開縣井噴事故，雖然問題早已查清，責任人被繩之以法，但事故陰影卻依然存在。２３４個鮮活的生命已經離開這個世界，對於身處其中的人們來説，失去親人的記憶，家庭的破碎，遭受災難的驚惶，目睹死亡的恐懼，永遠難以抹去。

    此外，有一些突發公共事件是由於管理不當、玩忽職守所引發，在處理過程中當地政府又存在“捂蓋子”的行為，例如廣西南丹縣的礦井事故。當此類事件塵埃落定，真相大白之後，政府的公信力會遭受嚴重損傷。總而言之，這類損失雖然是軟性的、不可量化的，但其傷害和長遠的影響甚至可能超過直接損失。

    進入突發公共事件高危期

    我國目前處在突發公共事件的高發時期。而且在未來很長一段時間內，我國都將面臨突發公共事件所帶來的嚴峻考驗。

    從自然的角度分析，中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，災害種類多、災害發生頻度高、災害損失嚴重。由於受災害影響的人口大體在２億左右，佔全國人口的１／７以上，自然災害在中國有著較強的社會性。

    隨著經濟建設的發展，災害造成的損失也逐步增加。我國有７０％以上的大城市、半數以上的人口、７５％以上的工農業生産值，分佈在氣象、海洋、洪水、地震等災害嚴重的沿海及東部地區。我國每年因自然災害造成的損失一般都要超過上千億元。

    從社會的角度分析，我國目前正進入經濟社會發展的關鍵階段，既是關鍵發展期，同時又是矛盾凸顯期。人民內部矛盾出現一些值得重視的新問題，如果處置失當，有可能會出現社會危機。此外，國際政治經濟格局的最新變化也使得國際間的衝突和危機出現新的特點。如“９·１１”事件就顯示了國際恐怖主義的威脅巨大。

    另外，我國很多地區自然環境破壞嚴重，潛在的危機有可能隨時爆發。而建國以來建設的大量基礎設施，年代久遠、老化嚴重，又缺少及時的維護和更換，安全隱患非常多，也是一個個定時炸彈。

    原有應急工作基礎薄弱

    從非典疫情到禽流感，從開縣井噴到北京密雲遊園踩踏事件，從吉林中百商廈特大火災到阜陽劣質奶粉，從東航包頭空難到遼寧孫家灣特大礦難……這些突發公共事件及處理，已經暴露出了諸多問題。

    首先是缺少處理重大突發事件的基本法律。顧林生説，雖然此前我國已經頒布了一系列與處理突發事件有關的法律、法規，例如應對騷亂的《戒嚴法》，應對自然災害的《防震減災法》、《防洪法》等，應對安全生産事故的《安全生産法》等、應對公共衛生的《傳染病防治法》等。各地方根據這些法律、法規，又頒布了適用於本行政區域的地方立法。

    但是僅僅針對不同類型的突發事件分別立法，相對分散、不夠統一，難免出現法律規範之間的衝突。而且各部門都針對自己所負責的事項立法，“各掃門前雪”，缺乏溝通和協作。同時，受地方保護主義的影響，一些地方立法“以鄰為壑”，大大削弱了處理突發事件的協作與合力。

    其次，信息管理系統落後。信息管理系統對突發事件的處理起著非常重要的作用。一則為決策者提供及時和準確的信息；二則為民眾傳遞適當的信息，避免民眾情緒失控，促進民眾溝通。目前，我國發生災害及各類突發事件時，都是以部門為單位逐級彙報，缺乏快捷、有效的溝通渠道。信息量並不是不夠大，也不一定不及時，最大的問題在於信息分散和部門壟斷，無法在危難時刻統一調集，迅速匯總。

    我國公共服務體系薄弱，很難應對公共突發事件的衝擊。李軍鵬認為，其一，對社會變動和市場經濟波動起抗衡和緩衝作用的綜合社會保障體系在我國還沒有建立，社會保障覆蓋面較低。勞動和社會保障部發佈的數據顯示，截至２００４年底，全國參加基本養老保險的人數為１６３４２萬人，參加失業保險的人數為１０５８４萬人，參加醫療保險的人數為１２３８６萬人，而我國就業人員總數高達７億多人。其二，我國公共衛生服務的覆蓋面還很低。據２００３年第三次國家衛生服務調查結果顯示，目前我國４４．８％的城鎮人口和７９．１％的農村人口沒有任何醫療保障，基本上靠自費看病。

    此外，我國對公眾的危機教育不足，防災應急教育還沒有納入教學體系中。社會的警覺性較差，市民缺乏自救、救護的防災意識和能力。在這一方面，我國與發達國家的差距十分明顯。

    自上而下力推應急管理

    對於我國在應急公共事件方面面對的嚴峻形勢和存在的問題，黨中央、國務院高度關注，一再作出重要指示。

    ７月２２日至２３日，國務院在北京召開全國應急管理工作會議，提出要進一步建立健全社會預警體系和應急機制，提高政府應對突發公共事件的能力，説明我國應急管理工作正在納入經常化、制度化、法制化的軌道。

    事實上，自非典疫情發生後，我國政府針對各種突發公共事件的應急預案編制工作就全面提速。

    ２００３年９月，溫家寶總理在國家行政學院的講話中指出，非典疫情發生和蔓延的一個重要啟示，就是要在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務職能。

    ２００４年２月，溫家寶總理在省部級主要領導幹部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上再次指出，加強社會管理，必須加快建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。

    而２００４年《國務院工作規則》修訂時，溫家寶總理主要強調了４點，其中之一就是建立健全各種突發公共事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。
今年“兩會”召開前夕，受溫家寶總理委託，國務委員兼國務院秘書長華建敏向十屆全國人大常委會第十四次會議報告：突發公共事件應急預案編制工作已基本完成，全國應急預案框架體系初步建立。

    華建敏説，按照不同的責任主體，預案體系設計為國家總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業單位應急預案５個層次。目前已完成的國家總體應急預案、２５件專項應急預案、８０件部門應急預案，基本覆蓋了我國經常發生的突發公共事件的主要方面。此外，我國省級突發公共事件總體應急預案的編制工作也已完成，許多市、區（縣）也制定了應急預案。專家建議，下一步一定要抓好社區、農村、重點企事業單位應急預案的編制工作，從而最終形成一個“橫向到邊、縱向到底”的預案體系。

    應急預案將突發公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等四類。按各類突發公共事件的嚴重程度、可控性和影響範圍等因素，分為特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四級。應急預案對突發公共事件的預測預警、信息報告、應急響應、應急處置、恢復重建及調查評估等機制都作了明確規定，形成了包含事前、事發、事中、事後等各環節的一整套工作運行機制。

    顧林生告訴《瞭望新聞週刊》，我國應急預案具有一些其它國家沒有的、超前的、創新的內容。因為我國應急預案在編制過程中，參考了美國、日本、俄羅斯等國以及聯合國等國際組織的各種規劃、預案和指南的內容，分析了美國“９·１１”事件、印度洋海嘯、瘋牛病等危機事件，總結了我國的經驗教訓並根據我國的國情進行了創新。可以説，我國的應急預案具有鮮明的中國特色。

    第一，雖然其它國家也有應急預案，但是像我國這樣部門齊全、種類繁多、大規模的應急預案還是很少的。我國的５級應急預案體系，應急法制體系、應急規劃體系一起構建了我國的應急管理體系。

    第二，彌補了我國應急規劃的不足，加強了我國的應急管理能力。與國外的防災規劃或應急事務規劃相比，我國的規劃作得不詳細，還是以簡單的條條框框為主，難於實際操作。這次我國預案編制，彌補了規劃的不足，替代規劃細化了一些內容。
第三，具有超前性。我國應對突發公共事件的各種法律還沒有健全，關鍵的基本法律還在制定討論中。應急預案彌補了這些法律的不足之處和沒有規定的東西，同時也為今後的法律完善提供了基礎。

    第四，強調預防為主。一般的預案主要是規定應急處置的流程、程序、原則。鋻於我國行政機構級別多、幅員遼闊、災種多、突發公共事件造成的危害大等原因，強調以預防為主和先期應急處置的重要性，要求各部門和地區盡力預防突發公共事件和盡可能不要把一般事件擴大為嚴重的、特大的突發公共事件，具有重要意義。

    第五，把以人為本、科學發展觀等作為理念和原則放入了預案中間。

        第六，強調屬地管理。軍隊、中央企業等都要真正為本地民眾服務，這是吸取重慶開縣井噴事件和ＳＡＲＳ的教訓。同時也明確了各級政府的責任。

       除預案之外，《突發事件與緊急狀態處置法（草案）》也已列入十屆全國人大常委會立法規劃。
　
      顧林生説，對付突發公共事件，必須動員國家和全社會的資源和力量，必須有一部基本法律作為“龍頭”，以其他部門法和專門條例、規章等為補充，以求有效地處置各種緊急狀態。這在很多國家已經形成了共識。

      應急預案重在落實

      應急預案編制完成之後，在落實方面有許多工作要作。

       顧林生説，各預案之間的銜接和協調是當務之急。已經制訂修訂的各部門應急預案之間、各專項預案之間、部門應急預案和專項預案之間都需要進行協調，特別是要加強主管部門與配合部門之間的協調和銜接。

       其次，相關法律需要修改，一些新法律急需出臺。在應急預案編制中，出現了現有法律不完善或沒有法律的問題，一些預案暫時代替了法律的空白。比如，食品安全預案中規定了主管部門綜合協調的職能，但是現有的《食品衛生法》沒有賦予食品安全主管部門綜合協調的權力，因此需要修改《食品衛生法》，並制定《食品安全法》。

       原有的各項應急規劃和計劃也存在類似問題。我們的很多預案代替了現有的各部門規劃、計劃的內容。因此，各項規劃和計劃反過來需要進行完善和修改。

       顧林生同時指出了應急預案編制和落實中存在的不平衡問題。其一，在各項災種或部門系統中存在不平衡。比如，民政部２００４年就起草了《國家自然災害救助應急預案》。至２００４年底，全國救災應急預案體系和緊急救援響應機制基本形成。但是，其它部門在２００５年才開始佈置全國地、市、縣、市、區應急預案的制定。

       其二，各地區之間存在不平衡。沿海地區和大城市的預案編制和落實工作做的比較好，內地、農村地區相對比較欠缺。而正是工作相對比較落後的地區存在更多的風險和隱患，特別需要加強應急管理和編制預案。

       在我國應急機制的建立過程中，“説一千，道一萬，關鍵看你幹不幹。”有了一個好的機制，如果只是停留在口頭和文字上，而不是及時地、不打折扣地付諸執行，終歸是鏡花水月。為此，專家建議，要確保應急預案在實踐中落實，在實踐中檢驗，並在實踐中不斷完善。（陳澤偉、王超群）