一、基本情況

    2004年8月12日至13日，第14號強颱風“雲娜”正面襲擊浙江省。據中國氣象局分析，這次颱風是1956年以來登陸我國大陸強度最大的颱風，具有風力強、降雨強度大、影響範圍廣、風暴增水高等特點，強降雨導致部分地區山洪暴發，發生滑坡、泥石流等災害，使杭州、嘉興、舟山、寧波、紹興、衢州、金華、台州、溫州、麗水等10個市、75個縣（市、區）、756個鄉（鎮）不同程度受災，其中台州、溫州兩市和寧波市南部受災最為嚴重。據統計，受災人口1299萬人，因災死亡179人、失蹤9人，因災傷病4000多人，一度被洪水圍困44.4萬人，緊急轉移安置人口46.8萬人；倒塌房屋6.4萬間，損壞房屋18.4萬間；黃岩、椒江、溫嶺、玉環等4個縣（市、區）城區受淹；農作物受災面積39.1萬公頃，絕收面積6.9萬公頃；交通、電力、通訊、水利等基礎設施損毀嚴重；因災直接經濟損失181.3億元。

    黨中央、國務院對第14號颱風應對工作十分關心。胡錦濤、溫家寶、回良玉等中央領導同志多次作出重要批示。8月27日-29日，溫家寶總理親自到浙江視察災情，對浙江抗災救災工作作出重要指示。8月13日，颱風登陸第二天，國務院即派出工作組趕赴災區，慰問災民，指導抗災救災工作。浙江省委、省政府高度重視應對14號颱風工作，多次召開電視電話會議，對應急工作作出部署，各級黨政主要領導深入災區，靠前指揮，保證了各項防臺抗災措施的落實。民政部、水利部、財政部及時下達資金6100萬元，浙江省各級政府緊急安排救災資金1.8億元和價值1940萬元的救災物資。民政、水利、國土資源、漁業、交通、衛生等部門派出工作組赴重災區協助抗災救災。駐浙解放軍、武警官兵積極參與搶險救災。

    在應對第14號颱風過程中，各級政府及各有關部門在預案編制、預測預報、組織指揮、調度決策、群眾轉移、災民安置、衛生防疫、災後恢復等方面做了大量卓有成效的工作,有效地減輕了人員傷亡和財産損失。

    二、應急工作評估

    1.應急決策能力。在決策機制方面，在應對第14號颱風過程中，省、市、縣、鄉都建立了由氣象、海洋、民政、水利、國土資源等部門組成的應急決策指揮機構，實行統一領導，集體決策，政府主要領導擔任指揮，全面負責應對工作。在決策時，尊重科學規律，發揮專家作用，匯聚集體智慧，組織各部門進行會商，為領導決策提供支持。

    在決策及時性方面，在應對過程各個階段，中央有關部門和浙江省各級黨委、政府都能根據氣象預警信息及時作出決策。8月9日－10日，第14號颱風尚處於熱帶風暴、強熱帶風暴的發展階段，民政部、水利部、國土資源部等部門和浙江省根據氣象預警信息，及時下發通知，要求各地密切關注颱風動向，做好各項防禦工作；8月11日－12日，颱風生成到登陸階段，浙江省各級黨委、政府及時組織有關部門進行會商，研究颱風路徑，分析颱風影響，在此基礎上召開四次電視電話會議，對颱風防禦工作做出全面部署；8月12日－13日，颱風登陸後的響應和恢復階段，民政部、水利部等有關部門及時啟動預案。浙江省委、省政府先後兩次召開緊急電視電話會議，了解各地災情和救災工作情況，部署各項搶險救災工作。在決策科學性方面，浙江省在預警、響應、恢復的不同階段，根據颱風發展規律和特點，分別採取“防、避、搶”的工作方針，做到早準備、早部署、早行動，把大量工作做在颱風登陸前，有效地減少了人員傷亡，把颱風造成的損失降到最低。

    綜上分析，每個階段的決策，都是依據氣象部門研究判斷結果並根據災情實際情況作出的，決策是科學、果斷、及時的。從實際效果上看，群眾普遍反映，政府預報、預警及時，決策果斷，為安全轉移提供了時間保證，減少了生命財産損失。

    2.應急保障能力。在制度保障方面，近年來，國務院各部門，浙江省各級黨委、政府及有關部門高度重視預案編制工作，建立了較為完備的預案體系，中央、省、市、縣有政府專項預案和各部門的部門預案，鄉鎮有具體操作預案。同時，浙江省比較注重預案演練，省政府和溫州市政府在今年進入汛期後分別舉行兩次演練，檢驗了預案的實用性和可行性。

    在資金、物資保障方面，中央財政每年安排特大自然災害救濟補助費預算22億元和水利特大防汛抗旱補助經費5億元，在預算不足的情況下，從總理預備費中支出。省、市、縣各級財政預算安排有自然災害救濟事業費和防汛抗旱經費，在預算不足的情況下，從省、市、縣長預備費中支出。在物資儲備方面，各級民政、水利部門均儲備有一定數量的救災搶險物資。在技術保障方面，中國氣象局、民政部、水利部等部門分別建立了氣象監測預測、水文監測預報、災情監測統計等決策支持系統和遠程視頻會商系統。浙江省的遠程視頻指揮系統基本覆蓋到縣，部分地區覆蓋到鄉，大部分市、縣都配備了衛星雲圖，溫州等地還建立了多普勒雷達系統，可供實時監測颱風動向，建成覆蓋全省的水情、雨情自動測報系統和大型水庫衛星遙測系統。

    綜上分析，預案體系比較健全，資金物資準備比較充分，技術保障體系比較完備。但是，各級政府尚無總體應急預案，市、縣、鄉的預案不同程度地存在可操作性不強的問題。物資儲備品種和數量還不能完全滿足實際需求。

    3.預警預防能力。在預警機制方面，從縱向看，氣象系統內建立了會商機制，各級互相通報、交流監測分析結果；氣象部門與政府之間建立了預測預報報告機制；氣象、民政、水利、國土等系統內部建立了預警信息雙向傳遞機制。從橫向看，各級氣象部門在對颱風進行密切監測同時，能及時將分析預測結果通報給民政、水利、國土、海洋等有關部門。在信息發佈方面，各級氣象部門及時將颱風預測預報結果，通過廣播、電視、報刊、互聯網和手機短信等多種渠道及時向公眾發佈，使廣大群眾能夠及時了解颱風動向，及早採取防範自救措施。在預防措施方面，各級政府結合本地水文地質和人口經濟分佈情況，及時組織民政、水利、國土、漁業、農業等部門研究部署預防措施，組織開展水利工程巡檢、地質災害監測、涉險群眾轉移避險、漁船回港避風等工作。

    綜上分析，各級政府根據預警信息，及時組織會商，部署、落實各項抗災救災措施，做到早準備、早部署、早行動，預警機制比較健全，預警信息發佈及時、準確，預防措施及時有效，最大限度地降低了人民群眾生命財産損失。

    4.現場處置能力。在處置機制方面，以當地黨委、政府為指揮核心，以有關部門專業技術人員、基層幹部群眾、部隊、武警官兵為主要力量，形成效率較高的現場處置工作機制。在遇水庫出險、群眾被水圍困及發生滑坡、泥石流災害等突發情況時，當地黨委、政府能夠及時組織動員各部門力量，調動部隊、武警官兵參與搶險救災，確保人民群眾生命財産安全。

    在處置速度方面，當地黨委、政府以第一時間趕到現場為工作準則，在立足於依靠本地、本部門進行處置的同時，及時向上級請求支援。從溫州、台州等地的大量處置事例可以看出，現場處置機制是比較健全的，現場處置反應是迅速的，處置措施是有效的。

    5.恢復重建能力。在採取措施方面，第14號颱風在8月12日20時登陸，8月13日上午，浙江省委、省政府就決定把工作重點轉移到恢復重建和災民救助上來。省、市、縣及時將救災資金和物資下撥到災區，組織傷員救治和衛生防疫工作，對倒房重建免收11項行政性收費，免收受災貧困家庭子女學雜費、為部分受災企業提供低息貸款擔保，開展受災群眾低保審批工作，抓緊時間搶修水利、交通、通信、電力等基礎設施，組織群眾開展生産自救。在實施效果方面，因災損毀的交通、通信、電力等基礎設施基本修復，水利設施和倒房重建工作已全部展開；緊急安排下撥救災款物，確保受災群眾基本生活，因災死亡人員家屬、傷病人員、倒房家庭、受災種養戶得到了及時救助。

    綜上分析，恢復重建和災民救助工作，措施是有力的、及時的，效果是明顯的。災區群眾情緒穩定，社會秩序良好。

    三、工作經驗

    1.各級領導高度重視颱風防禦工作。黨中央、國務院對應對第14號颱風工作十分關心。中央領導同志多次作出重要批示，特別是溫家寶總理親自到浙江視察災情，向奮戰在抗臺搶險第一線的廣大幹部群眾表示親切慰問，極大地鼓舞了災區廣大幹部群眾戰勝颱風災害的信心，為應對工作取得全面勝利指明了方向。颱風登陸前後，浙江省委、省政府先後6次召開緊急會議，對應急工作及時作出部署，各級黨政主要領導深入災區，靠前指揮，保證了各項防臺抗災措施的落實。

    2.堅持以人為本，把人民群眾生命安全作為應急工作的出發點和落腳點。浙江省始終堅持以人為本，將人民群眾生命安全放在首位。各級黨委、政府採取大量措施，利用電視、廣播、報紙、互聯網等新聞媒體發佈預警信息，宣傳防範知識。認真做好水利工程、地質災害隱患點、危舊房屋的安全檢查工作，認真做好涉險人員排查轉移避險工作，在城區利用防空警報、警車警報器，在鄉村利用高音喇叭、敲鑼、吹哨等非常規手段發佈緊急轉移命令，最大限度地減少了人員傷亡。

    3.建立了應急組織指揮體系和預案體系。浙江省、市、縣、鄉都建立了應急決策指揮機構，建立了以行政領導負責制為核心的分級、分部門負責制。浙江省、市、縣政府及有關部門都制定了預案，建立了分級、分部門的應急預案體系。健全的應急指揮體系為應急工作提供了組織保障，健全的預案體系為應急工作提供了行動指南。