我國應急平臺建設現狀分析及對策

范維澄  中國工程院院士
袁宏永 教授 博士生導師

    2006年新近出臺的《國務院關於全面加強應急管理工作的意見》把“推進國家應急平臺體系建設”列為“加強應對突發公共事件的能力建設”的首要工作，明確指出“加快國務院應急平臺建設，完善有關專業應急平臺功能，推進地方人民政府綜合應急平臺建設，形成連接各地區和各專業應急指揮機構、統一高效的應急平臺體系”。應急平臺建設成為應急管理的一項重要基礎性工作。
    那麼，應急平臺有何內涵，能起到什麼作用？由哪些部分構成，其核心要素是哪些？與電子政務的關係是怎麼樣的？如何在統一的全國標準下開展適合各地實際的應急平臺建設？目前的一些建設模式存在哪些問題？對大家普遍關心和比較困惑的問題，本文結合清華大學公共安全研究中心的科研成果和建設實踐，談談幾點看法。

　　一、應急平臺的定義和定位
    首先讓我們先回顧一下國外兩個有重大影響的事件案例。印度洋地震海嘯之所以損失慘重，關鍵在於缺乏完善的監測監控和預測預警系統；如果能及早發現，及早進行分析預測，在早期進行預警發佈，則可極大地減少傷亡和損失。之後發生的倫敦邦斯菲爾德油庫大爆炸事件，其應急處置就比較成功，原因在於事件發生後，應急系統立即對可能引起的各種潛在危害因素進行了風險評估，給出了系統、詳細的預防應對方案，包括爆炸現場戒嚴範圍，居民有序疏散，消防力量分配調度，對地表水與地下水水質進行分析和監測，以及分析對大氣質量的影響並進行監測，分析經濟損失並開展調查等等。
    從以上案例，我們不難看到，這些突發公共事件應急處置的成敗，很大程度上在於是否具備了健全的“眼”、“腦”、“手”。頭腦是應急平臺的核心，監測監控和信息接報是應急平臺的眼睛，應急指揮和應急處置措施是應急平臺的手腳。要使“眼”看得見和“手”摸得著的作用能充分發揮出來，一個強大的“頭腦”是尤為關鍵的。
    通常提到的“應急聯動系統”、“應急指揮平臺”和“應急信息系統”等，都從不同側面對“應急平臺”進行了描述。四個不同的概念反映了我們對應急管理範圍和深度等認識的變化，一個完備而健全的應急平臺：
    （1）不僅僅是信息平臺：信息平臺只能提供“過去”和“現時”的狀態數據，應急平臺需要提供“未來”災害發展趨勢、預期後果、干預措施、應急決策、預期救援結果評估，以及全方位監測監控，具有發現潛在威脅的預警功能；
    （2）不僅僅是指揮平臺：應急平臺是為應急管理服務的，包括“平時”以及“戰時”，應急平臺能對突發公共事件進行科學預測和危險性評估，能動態生成優化的事故處置方案和資源調配方案，形成實施應急預案的交互式實戰指南，為應急管理提供便捷的工具，為指揮決策提供輔助支持手段。
    所以，應急平臺是以公共安全科技為核心，以信息技術為支撐，軟硬體相結合的突發公共事件應急保障技術系統，是實施應急預案的工具；具備日常管理、風險分析、監測監控、預測預警、動態決策、綜合協調、應急聯動與總結評估等功能。
    應急平臺建設是應急管理的一項基礎性工作，對於建立和健全統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，預防和應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，減少突發公共事件造成的損失，具有重要意義。

　　二、應急平臺的組成
    應急平臺由基礎支撐系統和綜合應用系統兩大部分組成，即硬體支撐和核心應用。支撐系統包括：通信系統、計算機網絡系統、圖像接入系統、視頻會議系統、移動應急平臺、安全支撐系統和容災備份系統等；應用系統包括：綜合業務管理系統、風險隱患監測防控系統、預測預警系統、智慧方案系統（即數字預案系統）、指揮調度系統、應急資源管理和保障系統、應急評估系統、模擬演練系統和數據庫系統。
    按照核心功能劃分，應急平臺也可以看作由三個部分組成，分別是：信息獲取系統、應急智慧系統和決策指揮系統。具備以下主要功能：（1）日常公共安全數據信息的匯集與報送；（2）數字化應急預案的管理與完善；（3）隱患分析和風險評估；（4）特別重大或者重大突發公共事件的接報與現場信息的實時獲取與分析；（5）災害事故的發展預測和影響分析；（6）預警分級與信息發佈；（7）應急方案的優化確定與啟動；（8）動態的應急決策指揮和資源、力量調度；（9）事故過程的再現與分析；（10）應急行動的總體功效評估和應急能力評價等。

　　三、應急平臺目前的幾種建設模式及其特點
    目前，有些地區和部門已經進行了多方面的嘗試，建立起來一些各有側重、各具特色的應急平臺，可以歸結為以下幾種模式：
    （1）多警合一的接處警模式。這種模式開展較早，主要特點是具有統一接警、分類處警功能，實現了各個警種的報警受理既相對獨立，又互通有無，在解決一警多能、最大限度地發揮警力資源，以及資源共享、方便群眾報警求助等方面具有積極作用。
    （2）多種通訊方式相結合的應急指揮通訊模式。利用有線通訊和無線通訊等系統，實現集中指揮調度和無線指揮調度功能，指揮調度方便快捷。一些城市重點進行了數字集群等系統的建設。
    （3）結合了圖像監控的視頻會議模式。這種模式把視頻圖像資源進行了整合，結合GIS等系統對關鍵場所的現場進行監控，並通過視頻會議進行會商和異地指揮。
    （4）信息管理系統模式。這種模式側重於信息報送、分類、統計等功能，主要完成對“現時”狀態數據的掌握，強調數據庫建設，基本上是以事件為中心收集組織信息，或以服務為中心提供信息。
    （5）應急聯動指揮模式。這種模式以快速反應為根本目標，強調大系統概念，利用通訊、計算機、網絡和視頻圖像等技術，把多警合一等多個系統納入一個平臺，由市政府（或依託某個部門）直接領導，統一指揮協調多個部門，具有綜合化調度中心的特點。
　　這些模式在面向不同對象時，均發揮了其特定的作用。但隨著應急管理工作的深入，以及對突發公共事件應對處置能力要求的提高，我們認為以上模式都不能稱之為真正的“應急平臺”。應急平臺應該是與應急管理業務流程緊密結合的系統，應該根據各類突發公共事件的內在規律和本質特性進行功能設計，接警速度的提高、缺乏依據的指揮調度、流於表面的現場監控、各類信息的簡單堆砌、先進裝備的蠻力上陣，都無法從根本上保證應急處置的得法與正確。信息技術只是手段，如何有效地加以利用，發揮其應有的作用和最大的效能，還需要公共安全科技的支撐。可以説，在應急平台中信息技術是筋骨，公共安全內涵是靈肉。

　　四、我國應急平臺建設現狀分析
    國家應急平臺體系的建設是一個複雜的系統工程，需要綜合考慮與各地區、各有關部門已有系統和在建、計劃建設系統的銜接。已有模式存在的問題主要體現在：（1）業務系統建設和科技應用的關係問題。欠缺對應急管理業務特性的全面性把握，以致于對於應急平臺建設缺少足夠的指導性，不同廠商建設方案和效果差異很大。（2）全國統一和因地制宜的關係問題。缺乏因地制宜的系統性需求分析，不同部門、不同地區的應急管理實際需求都是有很多差異的，應急平臺的核心是應用系統，其應用系統要與需求分析緊密結合，才能在應急管理中發揮效用。例如，東南沿海地區的應急系統必須要考慮颱風等事件的應急需要，而西北地區則不需要，相反地要重點考慮大雪、嚴寒等帶來的事件應急。（3）硬體和軟體建設關係問題。技術運用不當，過度運用或應用不足，典型的問題是公共安全技術的應用存在較大欠缺；另外，目前普遍存在的問題是只重視硬體建設，而忽視軟體和信息建設。
    關於應急平臺建設中需要注意的問題，相應的解決方案可能需要關注以下幾點：
    1．立足於既有資源的整合。根據我國目前的實際情況，依託電子政務系統，尤其是電子政務系統的網絡，進行國家應急平臺體系建設是理性的必然選擇。一方面，經過多年的發展，各領域都開發了很多業務系統，有很多與應急直接相關，可以整合應用，節約資源；另一方面，電子政務的網絡已比較健全，應急管理更注重信息共享和協同應對，應急平臺需要互聯互通。
    2．穩步推進標準規範的制訂。目前，各地區和各有關部門在應急平臺建設過程中，都希望國家能儘快出臺相關各類技術標準規範和業務標準規範，以保證實現國家應急平臺體系的互聯互通。但技術標準規範的制定不是一蹴而就的，其形成需要在實踐中不斷總結，出臺需要一定過程。應當通過試點示範工程的建設實踐，逐步形成規範標準後再加以推廣應用，這樣的標準規範更科學更合理，也才會更具有指導意義。綜合考慮到權威性和其它各方面的因素，我們應在國務院應急平臺和其它典型地區和典型部門應急平臺的實施過程中，以及在科技部和標準委相關標準研究項目的支持下，穩步推進相關標準化工作的開展。總體而言，應急平臺的標準化不在於硬體設備的強求一致，而是要保證在應急管理流程方面規範一致：（1）遵循已有標準規範。要遵循通信、網絡、數據交換等國家標準，規範網絡互聯、視頻會議和圖像接入等建設工作，採用國家發佈的人口基礎信息、社會經濟信息、自然資源信息、基礎空間地理信息等數據標準規範。（2）新建標準規範。逐步建立和完善消息報送、業務流程、實時數據接入、數據庫內容與同步更新、預測預警模型規範、術語標識和數據共享等標準化體系，保證國家應急平臺技術體系一致。
    3. 要注重內容建設和技術支撐兩手抓。應急平臺建設的重點不在大屏幕顯示系統等形象工程上，要加強數據庫建設和應用系統建設，讓應急平臺具有實實在在的有用的功能和內容。建立信息更新機制，加強信息源建設，由信息的産生者和提供者負責信息的更新和維護。信息的提供者保證信息的實時性、完備性，必要時採取交叉驗證的方式，把不同部門的相關數據與權威部門的數據進行校核。

　　五、清華大學的探索與實踐
    應急平臺本質上是一個技術系統，其先進程度和實用程度需要科技的支撐與保障。同時科技必須為應急平臺建設的實際需求和應用服務，應急平臺的科技研發要應用到應急平臺實踐中去。
    面向國家應急管理的現實需求，清華大學公共安全研究中心聯合國內相關科研機構，圍繞著應急管理和應急預案的實施，對應急平臺及其建設進行了深入的研究。同時，借助於清華大學在産學研相結合方面的成熟平臺，組織開展了應急平台中核心繫統的研發和應用，通過辰安科技進行了成果轉化和工程實踐。
    目前，清華大學公共安全研究中心和辰安科技共同參與實施了北京市應急系統數字化應急預案、2008年北京市奧運場所數字化消防應急救援動態預案、黃石市公共安全數字化應急預案與基礎應急平臺、江蘇省昆山市突發公共事件應急平臺、雲南省麗江古城公共安全資源調查和消防應急平臺、中石化塔河分公司企業應急平臺及數字化應急預案，試圖從省市級、市縣級、基層企業、部門和專項等不同級別、不同類別進行應急平臺開發與建設的探索。
    清華大學的應急平臺賦予了公共安全科技內涵，擁有強大的應急智慧系統和實用的預測預警模型，能對突發公共事件進行科學預測和全面的分析評估；基於對重大危險源的辨識和動態風險評估的數字化預案，更科學和直觀，使用更方便；豐富的案例庫和結構嚴謹的數據庫，可動態生成多個優化的事故處置方案和資源調配方案，形成可輔助領導進行決策的可視化指南。當然，我們的工作也還有很多不足，今後需要在技術平臺如何與應急管理結合得更加緊密、以及更加重視業務流程的深度挖掘和功能優化方面，與應急管理部門密切配合，進行更深入的研究和摸索。

　　六、結束語
    應急平臺是國家應急預案有效實施並不斷完善的重要工具和基本保證。正如華建敏國務委員《在全國應急管理工作會議上的講話》中所指出的“建立統一的應急管理平臺，能有效整合資源，提高工作效率”，應急平臺的應用推動應急管理工作關口前移、重心下移。
    應急平臺的建設工作，應堅持以應急管理流程為主線，強化公共安全科技的核心內涵作用，以信息技術為手段，充分利用電子政務資源，立足自主創新並加強工程實踐，穩步推進技術標準化建設。
    應急平臺建設是應急管理的一項基礎性工作，也是國家“十一五”時期重點支持的一項系統工程，各級政府應從實際出發進行建設，並在使用中不斷完善，並加強地區間、部門間的溝通協調，及時通報情況和交流建設經驗，使得應急平臺在日常應急管理和突發事件應對處置過程中發揮出應有的作用。