政府門戶網站辦事服務與用戶的績效評價

中國社會科學院信息化研究中心主任 汪向東

    本文重點討論政府門戶網站辦事服務與用戶的績效評價問題。首先，從“信息化不等式”的觀點談起，看用戶績效評價的重要性；其次，結合我們研究中心對政府門戶網站的測評和對用戶端的調查，看當前政府網站及其辦事服務的績效狀態和用戶的評價；最後提出幾點看法。

　　一、政府網站建設與“信息化不等式”
    政府門戶網站建設，與其它方面的信息化建設一樣，經常存在著信息化能力、應用、績效間的矛盾，我們把它表述為“信息化不等式”：能力≠應用≠有效。當然，能力建設時也有它的“不等式”，如，設備≠能力，因此，不能“重硬輕軟”；然而，我們這裡關注的是能力形成後的情況，關注能力形成後的“信息化不等式”。
    它的涵義是指：在信息化發展中，信息能力建設的水平，不等於它的應用水平；信息能力被應用的程度，也不等於由此應用而産生的實際效果。其要點有三。
    要點一：“能力≠應用”
    “能力”是指基於ICT建設起來的信息能力及其就緒狀態；“應用”是指人們利用已建成的信息能力的情況。“能力”與“應用”之間的差，往往表現為建成的信息能力應用不充分或閒置的狀態。
    這種情況在信息化建設中經常存在。例如，企業上了ERP，但許多功能模塊用不上，系統能力閒置；再如，經過連年巨大的資源投入，我國信息基礎設施狀況已今非昔比，一些地方甚至出現了通信資源嚴重閒置的現象。尤其是，在信息化過程中，國家之所以一再強調要避免重復建設，正是因為重復建設會帶來不必要的能力閒置和造成資源浪費。
    在電子政務建設中，不少地方建了功能強大的門戶網站，但當地上網用戶很少。在最近的政府網站測評中，我們發現政府網站的訪問量低，實際辦事服務的比例更低，是一個突出的現象。
    國外在信息化實踐中，也存在著類似問題。據來訪的歐盟專家介紹，歐盟許多成員國在電子商務、電子政務、電子醫療、電子學習等諸多領域，也存在著已建成信息能力嚴重閒置的問題，並且“能力”與“應用”間的差越來越大。這已引起歐盟的決策層及其研究支持機構的高度重視和深刻反思。
    要點二：“應用≠有效”
    “有效”是指對信息能力“應用”的績效評價。“應用”固然是信息化出實效的前提，但非充分條件，存在著誰用、用來幹什麼、以及怎樣用的問題。應用不當，便不能取得實效。
    同樣，“應用”中“電子”與“業務”兩張皮，也是經常發生的問題。例如，一些企業在信息化中，電子與業務兩張皮，信息技術的應用並沒有與業務有機結合，沒有與企業運營真正融為一體，信息化的投入不僅沒有提高企業競爭力，反而形成新的浪費。反之，有企業在技術與業務的結合上下功夫，便把潛能變成了顯能，績效指標明顯改善。“兩張皮”，其實也是國外電子政務項目成功率低的主要原因。
    可見，強調應用沒錯，不過，還要善於應用才行。電子政務也是這樣，必須讓“電子”融入“政務”，使技術應用與業務創新、管理創新、制度創新結合起來，才能將建成的信息能力通過應用轉化為實際效益。
    要點三：績效評價，用戶為準
    信息化應用往往涉及不同主體，不同主體對同一應用，往往有不同的績效評價。我們調查顯示有兩類問題：一是供方提供的服務與用戶需求不符；二是用戶對建設主體的績效評價不認可。
    在不同主體有不同評價時，以用戶績效評價為準，體現信息化建設“以用戶為中心”的原則，這是信息化建設的本質要求，因為“建”不是目的，“建”為了“用”。
    以用戶為中心，體現需求導向的原則，當然需求是分類分層的，其中，最重要的是兩類需求，即大多數用戶的普遍需求和重點用戶的關鍵需求。

　　二、政府網站辦事服務的績效及用戶的績效評估
    自2005年8月開始，我們中國社科院信息化研究中心組織了對電子政務相關兩端的課題的研究：
    在政府端：與國脈互聯合作，開展了“2005年中國特色政府網站測評”活動。2006年元旦發佈評選結果，250個網站中獲獎的共48個網站（項）；5月25-26日，在中國社會科學院召開了頒獎和高峰論壇。
    在用戶端：我們依託國家行政學院，分業務類別，開展了用戶問卷調查，回收有效問卷502份，覆蓋23個省市自治區和政府官員、企事業管理者及其它人員。
    這些研究，讓我們對我國當前包括網上辦事服務在內的我國電子政務的情況有了新的了解。
    （一）關於政府端的門戶網站測評
    此次政府門戶網站測評的對象，涉及我國四類共250個政府網站，其中，國務院部委及相關單位的部門網站72個；省級政府門戶網站31個；地市級政府門戶網站96個；縣區級政府門戶網站51個。
    測評是從政務公開、信息互動、網上辦事、便民服務、欄目設置、網站管理和綜合等7個方面進行的，測評關注的重點是網站服務的特色，而不是評比排序。

    獲得網上辦事和便民服務獎項的政府網站是：
    網上辦事獎3項：1）中國成都/辦事指南人性化獎；2）杭州余杭/辦事大廳實用獎；3）中國廣州：網上服務個性獎。
    便民服務獎5項：1）中國福建/氣象服務；2）中國武漢/常用信息服務；3）中國汕頭/網站使用幫助；4）中國雲南/郵件訂閱；5）濟源之窗/資源整合特別獎。

    此次測評，讓我們對政府網站及其辦事服務的進展有了新的認識，主要看法是：
    1、2005年，我國政府網站總體發展較快，尤其是地市級；政府網站正從試用、探索逐漸走向成熟，開始呈現一批高水準的網站。
    2、網站作為電子政務的抓手之一，它對職能部門信息共享、業務協同的整合作用逐漸突出出來。
    3、政府網站的辦事、服務的綜合集成度進一步提高，其應用價值逐步得到展示和實現。
    4、網站工作的重點，開始由信息和業務的充實為主轉向加強辦事服務，加強在線辦事服務並提高其交互性，成為政府網站進一步發展的方向。
    同時，網站測評也發現了一些問題，主要是：
    1、網站訪問量低：目前不少網站雖提供了信息和服務，但訪問量過低；只有30%的政府網站有訪問量統計，多數不重視。
    2、內容更新：很多網站內容更新主要集中在新聞和動態類，且大多數是從其它網站拷貝來的，少有網站的專題報道和首發內容，仍存在大量陳舊信息沒有更新。
    3、網上辦事：一些領先的網站為用戶在線辦事提供了不少便利，但不同地方不同部門網上辦事的發展很不平衡，跨部門協同辦理更有待後臺流程的整合。
    4、與用戶互動：大部分網站已設置了與用戶互動的功能，或即時的“聊天室”或非即時的“留言板”等，但總起來看，對用戶進行回復的情況仍不理想。
    5、網站使用便利性：不少網站欄目設置過多/信息組織複雜，用戶使用不便；一些網站鏈結網頁打不開；多數網站停留在提供一次信息上，能提供深層次服務的不多。
    （二）結合用戶調查看：用戶評價不高
    用戶對G2B、G2C和G2G三類業務有效性的總評價。
    數據顯示，當前電子政務建設與應用的實效令人喜憂參半，憂勝於喜。其中，不同調查對象的評價又有差異：
    1、對G2B，公務員評價相對樂觀，企事業管理者評價最低，見表1；業務提供和用戶雙方評價的差異值得重視。
    2、 年齡越小，對G2C的評價越低。
    3、 東部評價高於中西部。

　　表1：不同調查對象對網站服務實效的評價

    調查發現政府網站與用戶在業務評價上的差異。它反映在網上辦事服務具體業務的重要性、應用率、滿意度的不同步上。即，用戶認為比較重要的業務，不一定得到了較多應用；對已應用的業務，用戶滿意度也不一樣。以G2B為例，見表2。

　　表2：網上業務的重要性、應用率、滿意度

　　調查顯示，在用戶心目中，當前電子政務的效果主要反映在提高工作效率和增加透明度上，其它方面效果並不明顯。

　　三、幾點看法
    歸納以上研究，最後提出幾點看法：
    1．“應用主導”，“面向用戶”，是破解“信息化不等式”所指問題，即信息化出實效的根本出路，也是推進政府網站辦事服務需要把握的原則。
    2．在進一步提高網上審批和辦事服務比例的同時，須高度重視用戶的績效評價。
    3．調查用戶的相關反應和需求，了解用戶對網站辦事服務的/績效評價，有助於我們更全面、更客觀地掌握情況，建議各級領導重視。
    4．在改進政府網上辦事服務上，具體應用業務和應用系統項目的部署，應儘量按照用戶評價，力爭實現重要性、應用率、滿意度的統一。
    5．政府層級越往下，越貼近廣大用戶，越應注意這一點。