充分發揮行政服務中心在地方電子政務建設中的作用

李廣乾

    一、基本情況
    從1999年開始，一些地方政府開始設立行政服務中心，其初衷是為了方便外商投資企業的註冊登記、項目審批、相關證照辦理和稅費繳納等業務，而將部分或所有的政府職能部門的辦事窗口都搬到一個大樓內集中辦理。後來，越來越多的與經濟發展、公共管理和人民群眾日常生活、工作密切相關的行政管理與公用事業部門、單位的相關辦事窗口也都集中到行政服務中心，形成一個所謂的“政務超市”。到2004年，我國絕大多數的地（市）和縣（區）政府都建立了類似機構。
    但是，行政服務中心在建立之初，普遍地沒有考慮到電子政務發展的需要，兩者是單獨發展的：行政服務中心主要是各部門辦事窗口的簡單的物理集中，業務流程並沒有發生實質性的改變和調整。這時的前臺-後臺關係非常簡單，僅僅是受理-辦理的關係，很多業務還必須由行政服務中心的工作人員交到本部門去辦理。與此同時，互聯網的應用也不多，即使是採用了信息網絡技術，也仍然只是為了滿足某個部門的內部信息管理的需要或是通過網絡進行簡單的信息發佈，其中並沒有多少互動的業務內容。
    近年來，隨著政府職能轉變和建立服務型政府的需要，電子政務的作用日益凸現。但是，電子政務的綜合性及其流程化特點卻一直與現實的政府職能分工的體制存在著明顯的有時甚至是尖銳的衝突。因此，電子政務要發揮其業務協同、系統整合的功效，就必須對現有的政府管理體制進行改革，以突破政府部門單獨上網的弊端。在這種情況下，行政服務中心所具有的集中性、規模性、流程化與公開透明的優勢也就明顯地體現出來了。從某種程度上來講，如果能夠對行政服務中心進行相應的完善和調整，它完全可以作為虛擬世界的電子政務在現實世界的對應，相互之間形成一種有機的前臺-後臺關係，使電子政務得以充分地發揮信息網絡技術給政府行政管理帶來的巨大優勢。

    二、衡水市政府政務服務中心的經驗
    2006年3月21日至24日，筆者隨國務院信息化工作辦公室和農業部組織的聯合調研組前往河北考察其農村信息化發展情況，詳細地考察了衡水市信息化和電子政務的發展情況。筆者發現，在耦合行政服務中心與電子政務之間的相互關係方面，衡水市政務服務中心的做法非常具有代表性。目前，衡水市政務服務中心已經成為其一站式政務大廳、一線式電話聯動中心和一網式政府門戶網站的物理集中中心。
    一站式政務大廳依託市數據中心，將分散的審批與服務項目全部納入其中，對行政審批和服務實行流程化管理，實現部分窗口的網上虛擬辦公。目前，全市市直機關共有47個部門進入大廳，窗口工作人員達到119人，在各級中心辦理的服務審批事項達到401項。現在，群眾辦事不再到各個政府部門分別地跑腿了，只須到市政務中心即可辦理各種事項。
    一線式電話聯動中心集事務諮詢、辦事查詢、建議徵集、接受投訴為一體，從與群眾關係密切的12個部門抽調懂技術、懂業務的人員，經過崗前業務培訓後到政務服務中心工作，為群眾進行電話服務。
    一網式政府門戶網站則集中了各級政府機關網站的信息資源，對外一網式展示政府公務信息，增強政民互動，進行在線諮詢、下載表格，將政務大廳的審批服務事項全部上網。
    衡水市“一站式、一線式、一網式”電子政務綜合服務平臺，初步實現了政府部門與行政服務中心的信息交換和審批事項的網上審批，促進了政府信息資源的整合、有效利用和政府效能的大幅度提升。2005年，衡水市行政服務中心完成了行政服務和審批事項約17萬件，完成事業性收費7000多萬元，收到群眾自發送來的錦旗125面，表揚信和電話280多件；另外，基於政務服務中心進行系統整合的電子政務綜合服務平臺的建立，也為市政府每年節約近600萬元的鏈路費。
    雖然受制于體制的因素，衡水市政務服務中心仍然沒有做到盡善盡美，但是卻已經為地級市電子政務建設以及服務型政府的建立闖出了一條切實可行、行之有效的電子政務發展之路，對各地級市政府的政府行政管理體制改革和電子政務建設的具有參考作用。

    三、政策建議
    未來的電子政務應該是一個系統化的規範模式，本身是現有的各種職能機構及其服務設施與信息網絡技術、政府行政管理理念的緊密結合與綜合體現，而行政服務中心則是這種結合和體現的有形載體，是虛擬網絡世界與現實世界的匯聚場所。因此，各級政府在電子政務建設過程中，應該特別注意發揮行政服務中心在電子政務建設中的這種樞紐作用。具體地來説，各級政府在建設行政服務中心、深化電子政務發展的過程中，應該採取以下政策和措施：
    首先，應該將行政服務中心明確地納入地方電子政務發展規劃，將兩者統一規劃、統一實施，克服以前行政服務中心和電子政務各自單獨發展的狀況。這一點是行政服務中心納入政府管理體制創新、實現電子政務效益的基本要求。可以想象，無論是仍然按照傳統思維建設行政服務中心還是仍然獨立地實施電子政務計劃，都是對社會資源的一種浪費，不可能實現應有的效益。
    實際上，之所以説行政服務中心在地方電子政務和政府門戶網站發展中具有重要的作用，除了因為其後臺業務處理平臺作用外，還與以下的兩個問題密切相關：一是政務處理的數字化及其網絡化的程度。一個政務流程，並不是所有的業務環節都可以數字化並通過網絡傳輸，總是有很多的環節必須以物理內容或過程作為依據和保障，為此必須要有相應的實體來實施；二是當前的“數字鴻溝”問題。在今後相當長的歷史時期內，“數字鴻溝”將一直存在，大多數群眾要適應數字化、網絡化的政務環境，還必須經歷一個比較緩慢的過程。因此，電子政務的制度設計必須充分地考慮到這種現實的需要。
    此外，為了進一步規範行政服務中心，突出其作為行使行政管理與服務的一種政府機構的嚴肅性與權威性，有必要結束當前在機構名稱上的混亂局面，將辦證中心、市民中心、政務服務中心、行政審批服務中心、經濟服務中心等諸多名稱統一為“行政服務中心”。
    其次是應該明確未來地方電子政務建設的規劃目標是建立電子政務前臺-後臺服務體系。我們可以從下圖（圖略）來理解和認識這種服務體系。
    電子政務前臺-後臺服務體系的基本內容可以概括為四個流程主體、三項業務要求。四個流程主體為：各政府部門（以及由其業務網絡所構成的內部網）、行政服務中心、政府門戶網站、公眾（及其服務界面）；三種基本業務要求為：集中、整合以及互動。從圖2（略）中可以看出，該模型本身就是一個系統流程，電子政務建設的幾乎全部內容均能涵蓋其中，而行政服務中心在其中發揮著關鍵的作用。實際上，衡水市電子政務實現模式與電子政務前臺-後臺服務體系就存在著邏輯上的一致性。這表明，電子政務前臺-後臺服務體系不僅理論上科學合理，而且實踐中切實可行，完全可以作為地方電子政務的規劃目標。
    第三是應該根據電子政務前臺-後臺服務體系確立行政服務中心的“三定（定職能、定機構、定編制）”方案。行政服務中心應該在一級地方政府序列中佔據重要的位置，在協調和整合各部門對外服務方面具有更大的權力。這是電子政務能否發揮效益的關鍵所在。目前，各地建立行政服務中心的做法千差萬別：有的將其看作是一個臨時性派出機構，沒有編制及經費預算，其工作實際上處於一種半停頓狀態；有的將其看作是一個事業單位，本身不能處理任何行政事務，僅僅是一個“政務中轉站”，實際上給群眾又增加了一道手續，等等。今後，應該將行政服務中心看作是建立服務型政府的一項基本內容，徹底改變這些弊端。
    關於行政服務中心在電子政務建設中的作用，還存在著一種錯誤的傾向，那就是凡事都要設立“中心”，“中心”存在著過多過濫的趨勢。這種現象在一些發達地區或城市的城區政府當中非常普遍。實際上，這種“中心”根本就不是這裡所強調的行政服務中心了，它根本就起不到集中辦理群眾事務、方便群眾的作用，因為每個中心所能整合的政務事項很有限，群眾為辦理一件審批事項，還是必須在各個中心之間跑來跑去。其結果是，公文由原先的在政府部門之間的流轉變成在各中心之間的流轉，電子政務的整合作用根本發揮不出來。
　　第四，行政服務中心的“機構集中”一定要與政府門戶網站的“業務整合”有機地結合起來。我們可以將這兩者看作是政府行政管理方式在現實世界與虛擬世界的對應，相互之間不能偏廢、不能缺失。我們也可將這種對應關係稱為電子政務前臺-後臺關係，它是電子政務前臺-後臺服務體系的重要組成部分，甚至是其關鍵部分。可以説，這種關係越緊密，電子政務的效益也就越明顯。
    在構建這種前臺-後臺關係時，一定要考慮到兩種具體情況：一種情況是行政服務中心的“機構集中”過程與程度。就很多地級市政府而言，要象衡水市那樣將幾乎所有的具有對外辦事職能的機構都集中到行政服務中心當然最好，但是卻不太容易做到的。這就有個逐步集中的過程、以及選擇哪些機構和哪些業務先行集中的問題。在這個過程中，一定不要將行政服務中心看作是一個與其他政府部門等同的部門，一定要給其賦予更多的職責、更大的整合權力；不然的話，行政服務中心就難以發揮其應有的作用，也不利於今後的發展。
    另一種情況是政府門戶網站的門戶整合程度。一方面，能夠整合的業務越多越好；另一方面，這種整合最好與行政服務中心的機構集中程度相對應。為實現這種關係的耦合，各級政府應該就此制訂相應的實施計劃與步驟，保持其整體作用的協調一致。
    我們通常説，要實現真正的電子政務，必須進行組織機構的重組與業務關係的整合。其實，從發展程度上講，無論是行政服務中心還是政府門戶網站，都存在兩種不同意義上的機構重組和業務整合。就行政服務中心而言，一方面，其本身就是對原有的組織機構的一種重組，只是這種重組還僅僅是各部門窗口的簡單的物理集中；另一方面，未來的發展也要求對各部門的業務進行歸併與調整，合併重復的內容、剔除不必要的業務，按照業務線進行流程整合。在傳統的業務環境下，能夠做到這一點也就足夠了。就政府門戶網站而言，一方面，各政府部門如果能夠通過該門戶網站統一提供業務內容就已經實現了其最基本的“門戶”的內涵了；另一方面，也應該根據網絡環境的特徵對這些業務進行歸併和整合，突出業務流程，淡化部門概念。綜合來看，就理想情況而言，行政服務中心的歸併和整合與門戶網站的歸併和整合應該相應地進行，特別是要以電子政務發展要求、以政府門戶網站的本質特徵來指導行政服務中心的歸併和整合。只有這樣，我們才能真正地建立網絡環境下的服務型政府。
    第五，各級“條”的職能部門如工商、稅務、海關、質監等部門，應該對行政服務中心和政府門戶網站的集中和整合給予充分的支持與合作。實際上，沒有這些部門的業務參與和協作，整個電子政務前臺-後臺服務體系就不會完整，國家電子政務的整體效益就難以實現。這就要求國家從提高電子政務互操作性的角度對有關的法律法規進行修改，突出各政府職能部門，特別是那些經濟與社會管理部門在信息資源共享和協同辦公方面的職責與義務。
    總之，對行政服務中心的作用和職能應該基於電子政務前臺-後臺服務體系的角度進行全面考慮和統籌安排，注意處理各種前臺-後臺關係，進一步實現更深層次的歸併和整合。