中小型城市應急指揮及社會綜合服務系統規劃初探

北京大學計算機系博士 王文俊

    目前，應急系統建設是電子政務的兩大抓手之一。國家制定了《國家突發公共事件總體應急預案》及各種專項預案，已初步建成國家突發公共事件應急預案體系；公共安全已列為《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》重點領域之一，公共安全應急信息平臺是其中的優先主題。
    突發公共事件應急系統由業務體系與信息平臺組成，業務體系即“一案三制”：預案、法制、體制、機制；信息平臺由技術標準規範、信息資源、網絡通信平臺、應用系統、各級中心集成等構成。
    由於各部門都或多或少有了應急管理的預案、法制、機制、體制，一些部門還有了應急的信息系統和信息資源，所以應急指揮及社會綜合服務系統建設的核心詞就是“整合”與“協同”，整合是手段，協同是目標。“整合”貫穿了業務體系、信息平臺建設的全過程，整合各種應急資源、業務流程、信息資源、網絡通信平臺和應用系統，如火警119、醫療120、交通事故122、公安系統的110、質監系統的12365、市政系統的12319、海上救助的12395、環保部門的12690及相關技術系統，使之統一協調、統一調度、協同工作，高效利用有限的資源，以應對重特大突發公共事件。從另一個角度來説，整合與協同也是突發公共事件應急系統面臨的最大挑戰。
    南寧 、廣州、深圳、上海等大型、特大型城市紛紛建成應急聯動系統，北京、天津等在市政府辦公廳值班室的基礎上成立了城市應急指揮中心，負責重特大突發公共事件的應急決策指揮。而中小型城市（區域）由於規模較小、財力不足，建設模式與系統有著和特大型、大型城市不同之處。中小型城市各應急部門，除公安、消防部門外，其它部門的信息系統比較初級，從而整合信息平臺的阻力較小；應急管理工作量相對不大，完全有條件在充分利用現有資源的基礎上，建設應急指揮與社會綜合服務系統，整合公共安全信息與公共服務。本文基於所做的多個中小型城市（區域）突發公共事件應急系統的經驗，進行中小型城市（區域）系統規劃初探。
   
　　一、業務體系
    中小型城市應急指揮及社會綜合服務系統（以下簡稱“中小型系統”）業務體系。
    （一） 組織體系——“3+3”體制
    中小型系統的組織體系可簡稱為3+3體制：
　　1．第一個“3”指市決策指揮中心、各區縣指揮中心、專項指揮部及相關委辦局與社會綜合服務部門：
    •市決策指揮中心，設在市政府辦公室，是本市突發公共事件應急委員會的常設機構，完成應急值守、信息匯集、綜合協調、輔助決策等功能，並與省應急決策中心、各聯動單位、各區縣指揮中心、各專項指揮部、重點單位總調度中心進行上下溝通、左右協調，為市領導處置重大事件、災害事故提供技術支持，同時也提供重大活動、重大公共服務事件的協調和決策。決策指揮中心設有專家委員會座席，同時也包含移動指揮中心與監督監察分中心：
    ·移動指揮中心，即移動指揮車，為市領導到達現場提供技術支持環境。
    ·監督監察分中心，對應急指揮及社會綜合服務的業務流程全過程進行監督監察，通常在監察部門設遠程座席，也負有政務門戶網站相關信息的審核職責。
    •各區縣指揮中心，設在區縣政府辦公室，完成轄區內突發公共事件、公共服務的應急值守、協調，為區縣領導提供輔助決策的技術支持環境。一般擁有社區（村）、街道、鄉鎮的信息彙報網絡。
    •專項指揮部，設在各綜合協調委員會（或領導小組）的辦公室所在地，完成該專項領域突發公共事件的指揮、處置。專項指揮部擁有第一響應處置部門及處置力量。通常設安全生産監督專項指揮部（設在安全生産委員會辦公室所在的安全生産監督局）、公共衛生專項指揮部（設在衛生局）、自然災害專項指揮部（設在“三防”指揮部）、突發社會安全事件專項指揮部（設在市社會援助聯合行動領導小組辦公室所在地——公安局）、防震抗震救災專項指揮部（設在地震局）、重點駐區企業總調度中心。通常不新設專門機構，而是通過強化原有協調機構、加強其職能與信息平臺功能建設以形成專項指揮部。
　　2．第二個“3”指先期指揮中心、便民服務中心、公共安全監控中心：
    •先期指揮中心，通常拓展目前的110指揮中心功能，進行緊急呼叫的統一受理和先期指揮處置。市政府的移動指揮車日常歸先期指揮中心使用。
    •便民服務中心，進行非緊急事件（公共服務）的統一受理、分發、信息反饋以及多部門的協調。便民服務中心由受理區（可考慮放在114“百事通”呼叫中心）、協調區、遠程座席區（設在相關委辦局和社會綜合服務機構）組成。
    •公共安全監控中心，牽頭處置區域危險化學品安全事故，並綜合協調建築工地、市政設施、特種設備、公眾聚集場所、公共衛生等公共安全和安全生産事故的處置，對部分重點企業進行監控，對危險化學品運輸進行動態監控，管理維護安全生産相關的地理信息和專業數據庫。具有重大危險源分佈管理、基礎信息查詢、評價與分級、後果分析與評估、安全規劃、監督管理、統計分析等功能。由於我們所規劃的兩個城市都是工業城市，所以公共安全監控中心成為市政府的重要組成部門，同時也體現了“以防為主”的原則。
    （二）業務流程
    由於突發公共事件應急業務流程在各地預案中都已描述得很清晰，本文不再詳細敘述。
    當先期指揮中心獲知發生了非緊急事件，可直接轉便民服務中心進行分發處理；當便民服務中心接到緊急事件呼救時，也直接轉先期指揮中心。在緊急/非緊急事件處置中，先期指揮中心、便民服務中心進行信息共享。
    市決策指揮中心通常只有一人值班，當遇到重大的緊急/非緊急事件需要協調時，由值班員向決策指揮中心主任彙報，由值班主任研判，並上報市領導；需要專家組集中會商時，通知相關專家。當領導到達決策指揮中心時，為領導進行信息匯集，以及啟動綜合協調的通信（語音、數據、圖像）平臺。
    監察和行風監督部門設立遠程座席，可統計出社會綜合服務部門所提供的服務和服務環節是否規範（如是否按期提交有關結論），進行精確化監察。同時，對政府門戶網站的相關信息進行審核。
    （三）業務體系特點
    應急指揮及社會綜合服務業務體系具有以下特點：
    1．實現了緊急/非緊急事件處置的協同工作
    從政府公共管理的角度來看，緊急事件與非緊急事件的處置都是服務型政府的核心任務之一。
    緊急求助服務涉及到老百姓的生命和財産安全，非緊急求助服務是日常的服務，緊急與非緊急的區別在於響應時間；緊急與非緊急事件在一定條件下可以相互轉換，需要實現緊急與非緊急事件處置的協同工作。二者的協同工作，有效降低了先期指揮中心原有非緊急事件處置的工作量。實際上，原有110、119每天的接警量中大多數是非緊急事件，浪費了大量的緊急受理能力，而且有可能在關鍵時刻耽誤緊急事件的受理。而許多非緊急事件的處置也需要應急機構處置力量的參與，如出現暴風雨或大雪，便需要警力配合。
    2．實現了緊急/非緊急事件的受理、處置、決策指揮、反饋、處置過程監督等政府公共管理環節的有機協同
    受理、處置、決策指揮、反饋、處置過程監督是緊急/非緊急事件處理的不同環節，圖1的業務體系（圖略）通過技術平臺實現了以上各環節的協同工作。
    3．實現了電子政務兩大抓手的有機協同
    國務院副秘書長徐紹史在全國政府系統政務信息化工作會議暨2004年中國電子政務論壇上指出，“當前政務信息化建設有兩大抓手,一是政府門戶網站建設,二是應急信息系統建設。”
    應急指揮及社會綜合服務系統有關緊急/非緊急事件的處置情況將在政府門戶網站發佈，群眾可在網站上及時看到有關處理結果。從而實現二者的有機協同。
    4．實現了預防與應急響應的有機協同
    在國家突發公共事件總體應急預案及各地、各專項的預案中，“以防為主”都列為突發公共事件應急管理的基本原則。圖1的業務體系所建的公共安全監控中心的工作重心在於監測監控與預防。
   

　　二、信息平臺框架
    應急指揮及社會綜合服務系統的基礎是業務體系，業務體系需要借助現代化的應急指揮及社會綜合服務信息平臺，更有效地減少人民生命財産的損失，使人們得到快捷的公共服務，從而為建設和諧社會增磚添瓦。
    應急指揮及社會綜合服務信息平臺的第一要素是有/無線的語音、數據、圖像通信；沒有通信就沒有緊急/非緊急事件的受理、緊急事件的決策、指揮、處置和社會綜合服務事件的協調、反饋。
    應急指揮及社會綜合服務信息平臺的第二要素是信息，信息權即指揮權，沒有充分、準確、實時的信息就無法制定出合理的突發公共事件處置方案。
　　應急指揮及社會綜合服務信息平臺建設包括一套技術標準與規範、四個中心的技術支持環境、三個平臺、五大應用。三個平臺提供了實現四個中心、其它應急機構、現場指揮力量或現場指揮部互聯互通的有/無線語音、數據、圖像通道，並能在其上運行五大業務應用系統，以輔助完成業務體系所要求的業務流程與職能。技術標準與規範是應急公共服務平臺的基礎。
    1．一套技術標準與規範
    指為互聯互通而制定的軟硬體接口協議、數據格式等，用於實現本級應急決策中心與下一級應急信息系統進行語音/數據/圖像互聯互通、信息共享與應用協作。
    2．四個中心
    指政府決策指揮中心、先期指揮中心、便民服務中心、公共安全監控中心，通常還有移動指揮中心和災備中心，以及其它節點的建設。一般地，先期指揮中心與便民服務中心可互為備份。政府決策指揮中心對重大、特別重大突發公共事件進行協調、決策，偏重於自然災害與生産安全方面，而一般、較重大突發公共事件仍保持由各專業指揮部指揮、處置，只有當需要跨區、跨機構協調時，由政府決策指揮中心進行協調。
    3．三個平臺
    指信息資源平臺、網絡通訊平臺、應急管理公共服務平臺。
    信息資源平臺是應急指揮及社會綜合服務系統最重要的組成部分，包含了空間信息、針對單位的預定義方案、應急公用信息等信息資源建設，以及信息資源的採集、審核、錄入、維護、更新、共享。
    網絡通訊平臺構建了各個中心和節點的公共有/無線語音、數據、圖像通道，使之互聯互通；
    應急管理公共服務平臺構建了公共的應用通道，是與具體職能部門業務無關、支撐市級應急指揮系統和連接各個專業應急指揮子系統的開放性基礎設施，為專業應急指揮子系統和全市應急指揮系統提供各類資源（包括基礎信息資源、各專業信息資源、服務資源等）的安全交換、共享與整合服務。公共服務平臺使應急指揮及社會綜合服務系統成為一個可擴充的框架。
    4．五大業務應用系統
    將輔助完成應急預案所定的業務流程和職能：監測監控/預測預警（平時）、應急準備/規劃/保障（平時）、應急響應（指揮/處置/支持）（戰時）、恢復/評估/分析（平時）、社會綜合服務、監督監察。
    監測監控/預測預警應用系統包含了技防報警接入、自然災害預警系統接入、重大危險源監控系統、企業安全生産管理信息系統、職業安全衛生綜合數據庫系統等。
　　應急保障、準備、規劃應用系統包含了預案管理系統、應急保障系統、應急規劃系統、應急資源動態管理與調配系統、危險品動態監控與管理系統、訓練與演習系統等。
    應急決策、指揮、支持應用系統包含了政府臨機決策支持系統、專業應急指揮系統、應急處置系統、移動指揮系統、事件查詢與監控系統、手持移動信息系統、GPS應用系統等。應急恢復、評估、分析應用系統包含了應急事件時空數據挖掘分析系統、戰後評估系統、 安全評價與風險分析系統等。
    社會綜合服務應用系統完成非緊急事件的統一受理、分發處置、信息反饋、跨部門協調。
    監督監察應用系統，對應急指揮及社會綜合服務的業務流程進行全過程的監督監察。

    目前，各地正掀起中小型城市應急指揮與社會綜合服務系統的建設高潮，本文基於我們所進行的中小型城市（區域）應急指揮與社會綜合服務系統規劃的經驗，提出一個業務體系和信息平臺框架，以拋磚引玉。