以公共服務為中心的電子政務業務參考模型

吳曉敏 穆勇 王薇 劉守華

    長期以來，由於我國對電子政務的目標、業務模型、總體架構缺乏研究和設計，大量的資金進入了以技術為中心的立項—投標—購買設備—閒置或大材小用的往復循環，電子政務建設成了投入大見效小的典型。本文在借鑒美英等發達國家電子政府的策略和總體架構的基礎上，結合國情，探討以公共服務為中心的電子政務業務參考模型。

　　一、以公共服務為中心的電子政務業務參考模型概述
    公共服務是使用公共權力或公共資源滿足公民及其組織的基本直接需求的社會生産過程。公共服務的實現形式與實現手段是多樣的。在實現公共服務的整個過程中，政府必須承擔最終責任，保障公共服務的提供和績效。
    以公共服務為中心的電子政務，就是站在建立服務型政府的角度，分析政府公共服務的目標、服務對象、任務、實現形式與手段，結合信息化的手段，以滿足公共服務需求為導向，依據相關的政策法規，對政府的職能和業務進行梳理，以政府提供的公共服務為目標進行業務整合和重構，並將現實的政府公共服務職能、目標和任務映射為信息化語言。下面參考美國政府FEA體系架構業務參考模型，設計以公共服務為中心的電子政務業務參考模型。
    參考模型從政府提供什麼公共服務、以什麼方式和手段來提供、政府對公共服務目標與提供方式的支持和監督以及完成目標需要的政府資源等方面去分析政府的職能和核心業務，建立政府提供的直接公共服務與間接公共服務之間的支撐關係，從服務內容、服務提供方式、服務支持與監督、政府資源管理四個面描述業務參考模型，在此基礎上完成以公共服務為中心的電子政務業務參考模型的頂層設計。
    業務參考模型的“服務內容”指政府履行公共服務職能所提供的公共服務項目或産品，體現政府作為公共利益的代表者所承擔的服務使命和宗旨，如公共衛生、公共教育、社會保障等公共服務；“服務提供方式”指政府實現服務內容的途徑、形式與手段，如依法行政、經濟調控和市場監管等；“服務支持與監督”指政府履行公共服務職能的運行環境，如政府為支持公共服務所需的政策法規、公共財政支持和檢查審計等；“政府資源管理”指政府為實現公共服務需要的內部資源，如政府行政管理、人力資源、財政管理、物資管理、信息和技術管理等。
    在完成業務參考模型頂層設計的基礎上，再以政府公共服務為主線，從服務內容、服務提供方式、服務支持與監督、政府資源管理四個面分析政府的基本職能和具體職能，整體梳理和描述與公共服務相關的政府業務，打破政府部門的行政劃分，以服務為導向聚集那些與提供服務、完成某項服務、對服務的支持和監督以及需要的政府資源等相關的業務和信息，形成各政府部門為完成某項服務協同工作的業務模型。

　　二、業務參考模型設計實例
    下面以《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中關於公共服務的內容為例，設計以公共服務為中心的電子政務業務參考模型。

面向公共服務的電子政務業務參考模型

　　在以上業務參考模型中，服務內容是《建議》提出的公共衛生和醫療服務、農村公共衛生、基本醫療服務、社會保障、就業服務、公共文化等公共服務；服務提供方式是依法行政、依法監管和政府財政援助；服務的支持與監督是政府工作控制和監督、公共財政以及政策法規與標準；政府資源管理包括政府行政管理、政府人力資源管理和政府信息和技術管理、電子政務等。
    在完成業務參考模型頂層設計的基礎上，從《建議》提出的公共服務出發，梳理為完成以上公共服務法律政策所賦予政府的基本職能和具體職能，找出與履行職能相關的政府業務，完成業務所需的具體事項和信息，以及業務和事項涉及的政府部門，從而建立起以《建議》提出的公共服務為導向，將相關政府業務、信息、政府部門有機整合在一起的電子政務業務參考模型。
    下面以民政部、衛生部、財政部等部委聯合實施的農村醫療救助為例，分析實現該項公共服務業務涉及的相關政府職能、業務和事項，建立相應的電子政務業務參考模型。

　　服務內容面
　　　　公共衛生和醫療服務　　　　　　　　　　　　　　　　職能
　　　　　　農村公共衛生　　　　　　　　　　　　　　　　　職能
　　　　　　　　農村醫療救助　　　　　　　　　　　　　　　業務
　　　　　　　　　　救助對象　　　　　　　　　　　　　　　事項
　　　　　　　　　　救助辦法　　　　　　　　　　　　　　　事項
　　　　　　　　　　救助申請審批程序　　　　　　　　　　　事項
　　　　　　　　　　……
　　服務提供方式面
　　　　政府財政援助　　　　　　　　　　　　　　　　　　　職能
　　　　　　農村醫療救助服務　　　　　　　　　　　　　　　業務
　　　　　　　　申請　　　　　　　　　　　　　　　　　　　事項
　　　　　　　　審批　　　　　　　　　　　　　　　　　　　事項
　　　　　　　　　　……
　　服務支持與監督面
　　　　公共財政　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　職能
　　　　　　農村醫療救助基金的籌集和管理　　　　　　　　　業務
　　　　　　　　中央財政撥款　　　　　　　　　　　　　　　事項
　　　　　　　　地方各級財政撥款　　　　　　　　　　　　　事項
　　　　　　　　社會捐贈及其它資金　　　　　　　　　　　　事項
　　　　　　政策法規與標準　　　　　　　　　　　　　　　　職能
　　　　　　政策法規制定與修改　　　　　　　　　　　　　　職能
　　　　　　　　醫療救助政策的制定　　　　　　　　　　　　業務
　　　　　　　　《關於實施農村醫療救助的意見》制定與修改　事項
　　　　　　　　　　……
　　服務資源面
　　　　財政管理　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　職能
　　　　　　醫療救助資金的財務監管和審計　　　　　　　　　業務
　　　　　　　　醫療救助資金按時撥付　　　　　　　　　　　事項
　　　　　　　　醫療救助資金合理使用　　　　　　　　　　　事項
　　　　公務員隊伍建設　　　　　　　　　　　　　　　　　　職能
　　　　　　業務績效評估　　　　　　　　　　　　　　　　　業務
　　　　　　　　醫療救助工作的調查評估　　　　　　　　　　事項
　　　　　　　　　　……
    參考模型以實施農村醫療救助業務而不是以部門為主線來梳理政府業務。實施農村醫療救助是政府實現農村公共衛生職能的一項具體業務，是政府面向社會的一項公共服務。對應于服務內容面的公共衛生和醫療服務職能，具體業務是農村醫療救助，涉及申請和審批等相關事項。該業務以政府財政援助的服務方式提供，通過本人申請和民政部、衛生部等部門審批；在服務支持與監督面，建立農村醫療救助基金，通過公共財政支持實現，涉及中央、地方等財政撥款和社會捐助等事項。通過制定《民政部、衛生部、財政部關於實施農村醫療救助的意見》獲得政策支持；在政府資源管理面，通過政府財政管理，對醫療救助資金的按時撥付和合理使用進行財務監管和審計。通過對醫療救助工作進行調查和業務績效評估，對相關公務員進行管理，以更好地開展農村醫療救助工作。
    以上案例通過梳理實施農村醫療救助服務的實現流程，分析民政部、衛生部和財政部在農村醫療救助業務中的職能、業務和相關事項，從而建立起以實現農村醫療救助業務為中心的業務參考模型，它體現了圍繞農村醫療救助業務的政府服務提供、財政支持和監督等之間的關係，為建設以服務為中心、跨部門的電子政務應用提供了依據。

    以公共服務為中心的電子政務業務參考模型以政府公共服務為主線，梳理和整合與公共服務的提供、實現服務的途徑和方式、完成該公共服務相關的支持和監督以及需要的政府資源相關的政府職能和業務，建立起政府直接和間接提供的公共服務之間的有機聯絡，實現了以公共服務為導向的政府業務重構，為建設跨部門協同工作的電子政務提供了業務參考模型和信息基礎。

    （作者：吳曉敏 國家信息中心高級工程師、中國信息協會特邀專家；穆勇 北京市信息資源管理中心副總工、博士；王薇 北京市信息資源管理中心；劉守華 原總後物資油料信息中心主任）