加強電子政務績效評估，促進我國電子政務健康發展

浙江大學管理學院　劉 淵 關業文

    一、我國電子政務建設現狀及問題
    我國的電子政務建設始於20世紀80年代中後期，從總體上來看，經歷了“以辦公自動化建設為核心”、“以行政監督為核心”和“以公共服務為核心”等三個階段，並取得了階段性的建設成果。目前電子政務建設已經開始向第三階段轉移，強調面向公眾提供公共服務，通過“以人為本”的公共服務手段，更為人性化地行使政府管理職能。但是，在我國電子政務高速發展的同時，仍存在許多問題，如果解決不好將給我國電子政務建設造成不可彌補的損失。這些問題主要表現在：
    1．領導者的認識誤區，導致電子政務建設效率低下
    電子政務建設在現實中常被稱為“一把手”工程，相關決策者的態度和理念往往決定了該項目的成敗。在電子政務實施過程中，對電子政務究竟要做什麼，一些部門領導的認識並不太清楚，常常把它當作一個信息技術工程，甚至是“形象工程”、“政績工程”來實施。有些領導片面地認為電子政務建設就是購買設備、搭建網絡，並不重視前期需求調研和科學規劃，輕視業務流程優化、應用系統分析和人員培訓等軟投入，出現“重電子、輕政務”，“輕規劃、重實施”等現象。由於存在種種認識上的誤區，目前在我國電子政務建設中出現了標準不統一、低水平重復建設和信息資源無法共享等問題，導致電子政務建設的效率低下。
    2．制度建設相對落後，優化政務流程阻力重重
    電子政務的價值並不完全體現在對現有政務流程簡單的電子化，它與政務流程之間的關係是互相促進的。信息共享和協同辦公需要打破條塊分割的行政體制現狀，對政務流程進行以公共服務為中心的再造；而政務流程的再造將引發對新的技術手段的需求，推動信息技術的發展，形成良性循環。但是基於官僚組織模式的行政部門作為政治意願的執行機構，在制度上十分重視行政程序和規則，因此改變政務流程往往由於涉及部門利益而阻力重重。這種情況使得電子政務建設對內只能停留在“無紙化辦公”和部門內部辦公自動化等較低的水平，對外只能提供本部門的信息服務，形成許多“信息孤島”，無法在部門間進行信息共享，更無法實現協同辦公，向公眾提供統一的公共服務。
    3．成本意識淡薄，投入産出失調
    據國內諮詢機構“計世資訊”的調查研究表明，2004年政府行業IT投資總額為408億元人民幣，同比增長18.3%。由於“十一五”規劃的實施以及“數字奧運”建設進入關鍵階段，預計政府信息化投資在2006年增長率將達到19.2%的高點。綜觀國內電子政務建設現狀，如果就“預算”、“功能”及“按時完成”三個指標衡量，大約只有30%的項目算是成功的，25%的項目被撤消，其餘的項目只能説是部分成功，即不能完全按上述三個指標完成。即便是驗收後的項目，也常常由於缺乏有效的維護，不能真正發揮作用。國家信息中心副主任胡小明（2005）認為，電子政務的規模已越來越大，動輒上千萬、上億，而成功率卻未見明顯的提高，電子政務已越來越失敗不起了。我國電子政務建設的成本意識淡薄，“一窩蜂”式地上馬相關項目，使得投入産出失調，造成大量資源浪費。

    二、電子政務績效評估的現實意義
    新制度經濟學認為，政府官員也是經濟人，他們與社會中其它職務的人員一樣關注私人利益。合理設置電子政務績效目標並配合相應的考核管理制度，可以使政府官員産生內在的改善激勵，在深層次上解決一些現實問題。首先，電子政務績效目標體系是一套實施電子政務的指導綱要，它可以消除決策者許多模糊的、錯誤的觀念，加強其在電子政務實施過程中的領導力；其次，明確的績效目標約束將成為優化政務流程的原動力，從而有效推動相關的制度建設，以結果為本優化政務流程；再次，明確的電子政務績效目標可以增強成本意識，保護既有投資。在現實中我們很容易估算出電子政務的投入，但是對其産出和取得的效益往往無法估量。電子政務的績效評估可以量化這種産出和成效，給出投入産出比；同時成本控制本身也是績效的組成部分。
　　從公共管理的視角，“不可衡量，則無法管理”的理念決定了電子政務績效管理的必然性。當前，評估政府部門的工作績效是時代的要求，是全面落實科學發展觀的最重要的手段之一。開展績效評估既是管理科學化的要求，也是溝通政府和民眾的最好方法。胡錦濤同志指出，我國的信息化“目的是要提高行政透明度，提高管理效率，推進勤政廉政。説到底，如果搞信息化後不能便民，反而更麻煩和更複雜了，就沒有生命力。要確實讓老百姓感到信息化是為人民服務，為老百姓服務，這才有意義”。
    目前我國電子政務應用系統的規模和社會影響越來越大，急需研究提出科學的績效評估理論，以規範、指導和評價電子政務建設實踐。因此，加強電子政務績效評估，對於紮實推進電子政務、提高行政效率、完善公共服務和促進建立服務型政府具有重要的現實意義。

    三、電子政務績效評估研究現狀分析
    隨著電子政務的全球化推進，電子政務績效評估研究引起了各國的高度重視，許多研究機構、諮詢公司和學者對其展開了深入的研究和實踐。在相關文獻中，對電子政務績效指標體系本身的研究並不多見，它往往作為描述電子政務建設現狀的一個工具，其本身的科學性、合理性卻較少受到關注。這就導致現行的一些電子政務績效指標體系存在許多問題，不能適應電子政務績效評估的需要，總體而言表現在以下幾方面：
    1．評估內容過度關注政府網站的外部績效，很少有關於電子政務內部績效方面的理論研究或評估實踐。從相關文獻中看，對電子政務績效的研究主要集中在政府網站建設績效的層面，對於電子政務應用系統的評估一般也整合在對政府網站的評估當中。而且，前人對於電子政務績效的研究主要從政府網站的外部特徵入手，只考慮到外部績效，較少涉及電子政務的內部運營績效。在其績效評估的內容構成上，Peters等人（2005）認為，僅僅評估面向公民的前臺網站是不夠的，電子政務建設包括了利益相關者的協作與互動，並整合了跨政府部門的業務流程，這些都要考慮在內。因此，在評估電子政務建設的績效時，其績效構成結構框架中不僅應包括前臺網站的外部建設績效，還應該包括流程優化、制度建設、成本投入等內部績效。
    2．由於在電子政務績效的整體構成上沒有形成統一認識，各有偏重，使得對各種評估結論無法進行橫向比較。從相關文獻中看，對於電子政務的績效應由哪些方面構成，不同研究者的觀點並不相同。如IBM電子政務研究院提出的靈活、可升級、可靠三維度指標是從技術角度來理解績效的構成；而愛森哲提出的服務成熟度和客戶關係管理兩維度指標則從社會效益角度來理解績效的構成。這種不同的偏重性使得對各種評估結論無法進行比較，導致績效評估方面的“重復投入”，造成資源浪費。
    3．由於在績效指標的選取上缺少嚴密的邏輯層次關係，使得指標所包含的信息出現重復或遺漏。按照目標管理理論和KPI（關鍵績效指標）理論，績效指標體系是總體績效目標的層層分解，應體現出指標之間相互支持的邏輯關係，並突出關鍵指標。但在實踐中應用的指標體系內部邏輯關係不明顯，使得指標選取出現了重復和片面的情況，在權重的組織上沒有完全體現出指標的重要性分佈。如布朗大學電子政務績效評估中使用的績效指標，從網站的五個特徵進行選取和組織，權重也是平均分配。我國一些省市使用的電子政務績效指標體系的風格與布朗大學相同，使得評估結果缺少説服力。

    電子政務建設是一個複雜的社會技術系統，涉及到的職能部門日益廣泛，面向的服務對象日趨多元化，産生的社會影響十分深遠，其績效構成更加複雜，應用環境更加多變。如果不著手解決這些問題，電子政務績效評估的結論將無法系統、全面地反映其建設績效，並使得決策者對我國電子政務建設的現狀産生誤判，對其發展進程産生極大的負面影響。因此，我們要結合中國的實際情況，加強電子政務績效評估的實證研究，不僅注重外部績效，而且要關注內部績效，從內外兩方面明確電子政務建設的績效，建立合理、有效的績效評估體系，制定科學的評估準則，構建合理的指標體系，以及選擇恰當的評估方法，作為提高我國電子政務科學化管理的重要手段，促進我國電子政務的健康發展。