如何做實電子政務規劃

白　檸

    近年來，隨著對電子政務的投入越來越大，對加強電子政務規劃、提高整體效益的呼聲也越來越高。從一些地區或行業的電子政務規劃看，大多仍是採用其他專業領域規劃的模式：闡明指導思想、規劃原則，提出主要任務、重點工程和配套措施等。這樣的規劃往往篇幅很長、內容很多，但總令人覺得與期望中的“頂層設計”有距離，也使電子政務規劃比其他專業領域的規劃更容易受到“虛多實少”、“操作性不強”之類的評價。顯然，這種電子政務規劃所提供的指導已經不能適應電子政務建設發展的需要。
    2006年是“十一五”的開局年，新一輪的電子政務規劃和建設工作已經展開。如何結合信息化的特點，突破傳統的規劃模式，把電子政務規劃做實，不僅是一個研究性課題，更是一項迫切的工作。

    一、傳統模式規劃之惑
    通過明確目標、原則，提出任務和措施，傳統模式下的電子政務規劃作為一個龐大的工作計劃，基本上是比較完整的。但對於電子政務的發展建設來説，僅止於此是不夠的。
    首先，傳統的電子政務規劃過於宏觀和原則，如同對所要構建房子的全景缺乏實質性描述。這樣，在部門利益的驅動下，你建房頂、我開天窗似的重復建設、信息孤島等等也都在所難免了。有學者認為，由於規劃與具體的工程實施缺乏有機聯絡，其間存在非常大的自由空間，強化了各部門建設方案的獨立性，最終使規劃被分割扭曲，也不利於減少不必要的投入。一些直接從事電子政務的管理者對此現象洞若觀火。筆者曾到某區調研其電子政務規劃情況，其負責人坦言，他們正在著手編制兩個版本的全區“十一五”電子政務規劃，一個是傳統式的規劃，用來發文件，另外一個是用來指導實際建設的規劃，架構清晰、有可操作性。他認為，只有兩者結合起來，整個電子政務規劃才變得比較實在、具體，規劃的實施才比較可控、可行。
    其次，儘管某個地區（部門）的政府在理論上是一個整體，但由於其所屬各部門（機構）的目標多元、專業多樣，在傳統的電子政務規劃模式下，難以做到業務的整合與優化。在實際工作中人們經常發現，每個部門從其業務需要出發提出的建設需求都是有必要的，但如果順應每個部門的需求和業務流構建信息系統，相關部門的信息系統之間就非常容易出現重復建設或者“煙囪林立”，換句話説，就是信息系統的規劃建設使各部門業務關係中不盡協調的部分成為顯性矛盾。解決這種矛盾與政府機構的設置和職能的劃分調整有極為密切的關係，非常難以進行整合優化。通過電子政務規劃來“越俎代庖”似乎勉為其難，但完全避而不談也是一個缺憾。
    的確，構建一個既能體現發展戰略、明確工作計劃，又能在梳理業務流程和信息資源的基礎上確定應用框架和基礎設施架構的電子政務規劃，確實存在非常大的難度，對規劃研究制定者的挑戰也非常大。但通過調整編制規劃的思路，改變原來的模式，應該還是可以把電子政務的規劃做得更實在一些。

    二、做實電子政務規劃的幾點考慮
    1．統分結合、分層設計
　　一個區域或領域的電子政務規劃，由於涉及的部門眾多，業務關係複雜，單憑一個總體規劃是難以做實的，因此可以通過設定若干規劃層次，將原本一個規劃難以理清的問題分解到不同層面去細化。
    比如，區域性的電子政務規劃可以有3個層次的規劃互相配合：第一個層面是本區域電子政務的總體規劃，作為一個全局性的部署，明確整個區域電子政務的總體架構，重點是明確集中建設與分佈建設的分工，確定重點發展的業務領域；第二個層面是對總體規劃確定的重點業務領域分別進行規劃，優先對諸如人口管理、稅收管理、土地管理等比較穩定和關鍵的業務領域進行統籌規劃。第三個層面是部門級的規劃。各個部門按照上一層次規劃的要求，結合自身的業務情況，制定一個以總體框架、實施步驟為主要內容的規劃。當然，三個層面的規劃必須要通過某種管理機制實現互相銜接。
    實際上，規劃層次的分解既是一個戰略規劃的過程，梳理了業務領域重點，也是一個任務分解的過程，將一些能夠集中統一建設的內容明確下來，將各部門應該承擔的任務作了限定，也留有空間，形成一個內在更為統一的規劃體系。
    2．著眼業務，注重信息資源的規劃
　　電子政務依託于政府的業務，承擔著“優化業務流程”的使命，也面臨著政府職能不斷調整帶來的業務變動的風險。因此，對業務的梳理就成為做實電子政務規劃的前提。
    只有在每一個層次的規劃上確定並圍繞關鍵、穩定業務進行統籌規劃，才有利於保護投資、規避風險以及確定建設中的輕重緩急。承認各部門信息資源的所有權，但更強調其公開特定信息的義務，從業務協同和信息資源著眼而不是從部門著眼，在一定程度上可以促進相關部門主動進行業務上的銜接與配合。可以説，電子政務規劃甚至電子政務建設最具有價值的成果之一就産生在這個過程：辨識關鍵業務、確定業務的優先級、梳理業務需求和優化業務流程等等。當然，這個過程會使部門之間的不協調和矛盾顯性化，但矛盾的凸現也將推動業務的調整優化。對電子政務本身而言，這樣就可以形成工程實施建設前的協調機制，而不必在系統各自建好後再去解決業務不能協同、信息難以共享等複雜問題，使電子政務規劃真正成為各部門統一認識後可以依照操作的“行動指南”。
    3．重視技術架構，加強標準化
　　一個足夠“實在”的電子政務規劃，應該有清晰的應用藍圖和明確的技術架構。傳統的電子政務規劃偏重於文字描述，對技術架構考慮不夠。因此，在業務規劃比較清楚的前提下，對技術架構應盡可能給予詳盡的確定，特別是細化網絡、身份認證等共性需求和統一平臺的規範。在應用層面，也應明確各項應用的主要指向和目標，特別是一些跨部門的應用，同時要對各項應用之間的邏輯關係作清晰的梳理和劃分。此外，應在電子政務規劃的整個過程中考慮“標準化”問題，一方面充分利用已有的標準，另一方面對新的標準提出需求，使電子政務的規劃過程同時成為電子政務標準的確定過程。這正是所謂的“以終為始”，以實施和操作反過來思考規劃和標準，以效果和收益反過來看規劃和投入，體現這樣思路的電子政務規劃應該更具有可行性和可操作性。