英國、瑞典電子政務和政府網站建設特點及啟示

浙江省政府辦公廳　馮波聲 陳新忠 潘朝紅

    在世界各國的電子政務建設中，英國雖然起步晚于美國，卻大有後來居上之勢，目前已成為世界上公認的走在前列的國家，其最為突出的特點是通過互聯網為公眾提供各種服務。瑞典則是目前世界上信息技術（IT）社會化程度最高的國家，在信息基礎設施、互聯網的使用、電子商務、人均IT投入和IT教育等23個指標的綜合評比中，曾超過美國和其他50多個發達國家，名列世界第一。英國和瑞典在電子政務和電子政府（即政府網站）建設、發展方面的理念和做法值得我們研究和參考。

    一、主要做法和特點
    （一）建立強有力的領導機構。英國雖然是一個聯邦制國家，但為了電子政務的建設和發展，建立了強有力的機構，實現了在全國範圍內統一、協調的領導。英國首相任命了電子事務大臣（e-Minister），全面領導和協調國家信息化工作，並由兩名官員（內閣辦公廳主任、電子商務和競爭力部長）協助其分管電子政務和電子商務。聯邦政府各部門也相應地設立電子事務部長一職，由聯邦政府核心部門的電子事務部長組成電子事務部長委員會，為電子事務大臣提供決策支持。同時，在內閣辦公廳下設電子事務特使（e-Envoy）辦公室（下設若干工作組），專職負責國家信息化工作。電子事務特使與電子事務大臣一起，每月向首相彙報有關信息化工作的進展，並於年底遞交信息化進展年度報告。由聯邦政府各部門、授權的行政機構和地方政府指定的高級官員組成國家信息化協調委員會（e-Champions），協助電子事務大臣和電子事務特使協調國家信息化工作。
    瑞典于1997年開始，由司法部統一負責建設、運行和維護政府門戶網站，從方案設計到總體建設，再到運營維護，全部都是由司法部負責。後來逐漸發展成為三個層次：項目總體設計由司法部負責；具體管理、運營和維護由非政府組織，如各種委員會承擔；設備採購、技術開發和技術服務完全採用政府採購、項目外包和專業公司託管的市場運作機制。
    （二）制定統一的指導標準。為規範電子政務建設，英國政府頒布了一系列導則，規定了政府各部門在信息化工作中所應遵循的共同原則。如建立了一個各部門通用的身份確認方法；出臺有關安全的導則，要求各部門在進行電子政務建設時都應滿足這些安全要求；以及關於網站設計的導則，目的在於使政府用一致的方法在網上提供信息及服務，使政府網站能在管理和設計上達到最佳。
    瑞典的電子政務各項應用服務由於政出一門、標準統一，從一開始就形成了政府、企業和居民聯網互動的發展態勢。如政府門戶網站實行“一站式”服務，即企業和居民只要進入一個政府門戶網站，就可以方便地訪問各部委、市政機構和各地區的政府網站，獲得相應的政府信息；實行“統一式”管理，由司法部制定統一的標準和格式，其他各部委、地區均按統一標準和格式獨立製作本部門和地區的網頁，並與主站鏈結；實行“協議式”信息共享。各建庫單位通過簽定協議，共享各類數據庫。此外，還制定出電子政務信息安全標準，以解決各部門之間信息傳遞的保密和安全問題。統一的電子政務指導標準有效地促進了瑞典中央政府和地方政府、政府各部門間的合作與信息共享，規範了國家各部委及各級政府網站的上網信息。
    （三）提供便捷的“政府入口”服務。英國政府從2001年7月開始試行“政府入口”服務，並承諾到2005年，所有公眾都能從政府網站中獲得所需的公共服務。“政府入口”是將政府部門的後臺系統與前端應用系統，如政府網站、政府門戶網站等有機連接起來的中間件。它提供統一認證、單點登錄，使公民能訪問到他想訪問的網站和信息，以及實現在線服務，從而體現信息和服務的共享。目前英國公眾已經能夠從網上獲得政府住房、醫療、出境旅遊、政策新聞、退稅、職業介紹、車輛管理等方面眾多的網上服務。在試行“政府入口”服務的同時，英國政府還啟動了政府網關計劃。該網關把公民網站、商業和行業網站與政府各組成部門的辦公系統等安全地連接在一起，提供每年365天和每天24小時的“無縫”服務。當公民所要的在線服務需要與銀行、稅務等發生交互時，通過政府統一網關就可以完成數據交換。
    瑞典電子政務是按照網上信息發佈、網上信息服務、網上電子交易和按項目進行功能整合四個步驟逐步實施的；這四個步驟的核心是信息共享。首先是各級政府部門按照統一的標準進行網上信息發佈；門戶網站只是起到引導居民到哪個網站去找信息，怎樣找信息的作用。其次是網上信息服務。瑞典對各政府網站有三個強制性要求，一是企業或居民只要向一個公共部門提供信息後，就不得要求其再向其他任何公共部門提供信息；二是企業和居民只要進入一個政府網站就可以進入所有公開的政府網站，得到所有政府公開信息；三是政府網站不僅要提供信息服務，還要幫助企業和居民解決實際問題，如就業、獎學金、稅務申報以及各種福利。第三是實現網上交易。企業和居民可以在任意地點完成與政府以及銀行、保險公司等部門的業務聯絡。第四是以電子政務項目為龍頭的政府功能整合。瑞典實施了一些跨部門的電子政務項目，這樣不僅避免了重復建設和重復採購，更使政府各部門從分立的服務逐漸走向業務的協同和功能的整合。
    （四）發展廣泛的電子民主。電子民主是伴隨電子政務發展的一個必然産物。它的前提是保障所有人得到電子政府的服務。為縮小數字鴻溝，英國政府加強了信息技術教育和基礎設施建設，保證公民在家庭、工作單位以及社區都能接入互聯網；同時開展ICT培訓及建立電子終身教育系統，幫助人們掌握互聯網技術，以及通過大力整合地方在線內容，促使更多的人使用互聯網。電子民主還體現在通過政府網站這個載體，吸引公民參政議政，與政府進行實時互動交流。英國內閣頒布法令，規定公民可以在網上就政府文件進行諮詢並提出意見。同時，許多政府部門在門戶網站上都建立了相關政策的討論專區，公民可以就感興趣的專題進入不同的論壇。此外，英國政府還在一些地區試行電子投票。
    瑞典在地理上是個狹長的國家，人口分佈很不均勻，北部地區居民稀少，南部地區人口密度很大。瑞典政府提出了到2005年所有居民都能夠使用寬帶的計劃。他們認為，雖然在北部地區實行寬帶計劃費時費力，但是，電子政務要達到的目標之一，就是要發揚民主，要讓瑞典的每個公民都能夠享受到電子政務給他們的生活帶來的好處。目前瑞典在寬帶的家庭租用率方面名列世界前茅。
    （五）建立領先的知識管理系統。英國政府是全世界第一個實現了所有政府部門內部、部門與部門之間在同一個交互系統上進行協同工作、知識共享的政府，創建了全世界最為領先的知識管理系統。該系統是英國各政府部門內部信息、知識交流的一個內域網。知識管理系統從根本上改變了傳統的政府事務處理流程與處理方式，提高了工作效率和管理效率，從而最終實現了政府職能的轉變。知識管理系統的構建分為四期進行。第一期工程側重於知識網絡系統的發佈功能，初步實現了政府各部門通過政府內域網，以瀏覽器或是其他客戶端的方式實現數據檢索和查閱。二期工程主要側重於政府部門在知識網絡系統中的相互交流，為跨部門協同工作提供基礎。第三期側重於知識網絡的管理，加強各部門間的協同工作。第四期主要是推動各部門、機構開始利用知識網絡這個平臺充分實現自己的目標。目前這一系統的四期工程都已經完工。

    二、對我們的幾點啟示
    由於國情和電子政務建設所處的階段不同，山東省與英國、瑞典在電子政務和政府網站的建設和運行方面尚存在一定的差距，但從他們的做法和經驗中，我們可以得到不少啟示。
    （一）建立合作共享機制。電子政務是以各部門管理信息系統的建設為基礎，但不等同於這些管理信息系統擴展的總和。電子政務的理念是全局性的創新理念，是以國家的立場觀察各部門的信息化需求，從總體上優化管理流程，並推動部門之間互聯互通的過程；而不是以部門信息化的立場看待國家電子政務。如果對電子政務認識的起點不統一，勢必造成一些部門和地區對電子政務的全局性、整體性、創新性缺乏認識，把電子政務等同於本部門和本地區信息系統建設的延伸，容易出現劃地為營、自成體系的傾向，不能正確認識互聯互通的好處。在電子政務應用系統的建設中，提高政務信息資源的共享度也是一個重點和難點。一些同志認為，部門信息是部門資源，結果大家都陷入局部利益的圈子，相互封鎖，致使電子政務不能發揮最佳的效用。所以我們一定要提高認識，轉變封閉、保守的觀念，樹立開放、合作、共享、共贏的理念，打破部門間、條塊間的界限和封鎖，實現網絡資源、信息資源的共享。
    （二）強化規劃整合功能。電子政務不是一個簡單的應用系統的開發建設，而是一個複雜的、長期的、與多方面相關聯的系統工程，是為適應國內外環境的變化，從全局的高度組織網絡建設、職能優化、服務公眾三位一體、同步運行的改革實踐。從英國、瑞典的電子政務建設來看，全局性的規劃和整合很重要。目前我國電子政務的總體規劃尚未落實到工程實施的層次，尚未從工程的總體結構上確立各分系統和數據庫的目標、約束和聯接，容易出現一些部門和地區片面強調建設方案的獨立性，從而平行推進、貪大求全。因此在編制省“十一五”電子政務建設規劃時，要防止這種傾向，強調統一規劃、整合資源、整體推進，提倡以核心業務和資源整合為主線，跨部門聯合共建，按主題、按問題規劃應用項目，不提倡按部門、按單位規劃應用項目，以發揮電子政務和政府門戶網站的整體效益。另外，雖然有效整合已經建設的各類電子政務應用系統已成為人們普遍達成的共識，但在實踐中仍存在很大的阻力。這種阻力不僅來源於體制方面的障礙，也有管理、技術層面的問題。因此，在逐步破解體制障礙的同時，要採用一些新的電子政務總體解決方案。省政府門戶網站要以整合資源，尤其是跨部門、跨區域的資源為重，通過門戶網站建設，促進跨部門、跨區域的電子政務應用，切實發揮“門戶”的功能，為社會公眾提供“一站式”、“一窗式”的信息和服務。
    （三）加強規範和標準建設。“統籌規劃、統一標準”已成為國內外電子政務建設的共識。標準化與規範化是保證“統籌”和“統一”所必須的技術手段。目前，我國電子政務標準體系還只是一個框架。從總體框架的“橫向”來看，標準體系已經涵蓋了整個電子政務建設的方方面面。但從“縱向”來看，應用類標準體系中的每個項目都僅僅完成了“元標準”的定義。由於缺乏可供借鑒的共享資源的統一定義，各部門往往從不同角度對相同的對象進行自主定義。因此，極需出臺具體標準進行規範。標準體系的建設是一項極其艱巨的系統工程，不僅要投入大量的人力資源，還需要建立一套嚴密、有力的組織和工作制度，以及一個開放的支撐平臺來推進。但與我們已經付出和正在付出的成本相比，其價值突出。為此，我們要加強電子政務和政府網站的標準化、規範化建設，將已經出臺的規範和標準在實踐中不斷完善。
    （四）推進相關法規出臺。從國外的實踐看，電子政務的建設與發展，除了各類應用系統的構建、政務的整合等管理和技術因素外，還必須有配套的外部法制環境。當前，我國有關電子政務的法律法規整體滯後，如有關信息公開、電子簽章等方面基本的法律法規還沒有出臺，這在一定程度上給資源共享帶來障礙，也制約著應用系統的使用和推廣。如省政府門戶網站需要相關政府部門的協同共建，其基礎是信息公開和信息資源共享體系。如果有相關的法律明確各政府部門信息公開和信息資源共享的內容、方式和責任，政府門戶網站就可以更好地發揮整合作用，增加信息公開的廣度和深度。
    （五）樹立“用戶中心”的意識。電子政務的本質是要通過技術應用實現制度和管理的創新，優化服務，提高效率。政府門戶網站是電子政務面向公眾的主要窗口，但目前存在的最大問題是“政府中心”痕跡明顯，“用戶中心”意識不強。雖然絕大多數政府機構都建立了政府門戶網站，但大都各自為政，給公眾獲取政務信息帶來諸多不便。同時，由於對用戶的需求了解不多、不深，使得內容和功能的設計不夠貼近百姓需求。這些都影響電子政務和政府網站的實際運行績效。因此，我們要堅持“以人為本、以服務對象為中心”，把用戶需求作為省政府門戶網站建設的出發點和落腳點，提高電子政務公共服務的用戶滿意度，提高公眾對政府服務的信任度。這也是電子政務的生命力所在。