應急聯動系統規劃與部門信息資源建設

黃以寬

    從20世紀80年代的“辦公自動化”開始到現在，我國在信息化上的投入累計接近萬億元。這其中，政府信息化建設是中國IT産業最大的市場，佔整個中國各行業IT投入的20%以上。在這些投入中，除去因技術更新而“自然”淘汰的部分，大量的信息化基礎設施和應用成果逐漸積澱下來。
    到目前為止，政務信息化的成果主要積澱在各個政府管理部門中，是一種部門化的設施。它們以各專業管理部門為主導建設，也主要用於以部門為核心的管理與服務。不僅硬體設施如此，應用軟體也是如此，而且因信息化運行所生成的數據也是如此。由此形成了一種“部門化”的格局。
    “部門化”格局的形成有其客觀原因。首先，政府管理和服務的需求是從局部的“實處”開始的；其次，政府和百姓對信息化的認識也是從無到有、從局部到整體的。
    但隨著人民群眾的參政議政意識越來越強烈，人們對政府事務的公開性、政務過程的透明性以及對內部協同效率的要求也越來越高。特別是近年來由於社會上對突發公共事件的關注，政府的整體執政能力成為廣大人民群眾關注的焦點。在這種形勢下，對政務信息資源實現充分共享和有效利用，就成為電子政務建設的當務之急。

    一、什麼才算信息化“資源”
    “部門化”的信息化成果怎樣才算得上是信息化的“資源”？它們與建設應急管理信息系統所要求的信息資源有何差異？
    作為“資源”的信息化設施或成果應該具有以下特性：
    第一，實用性。信息化技術是更新很快的技術，當硬體設施所採用的技術已經老化、或是軟體的功能或性能已經完全不能滿足應用要求，而且運行維護成本高於購置成本時，就應考慮進行更新換代。過時的、沒有使用價值的軟、硬體設施不能算作信息化“資源”。
    然而，另外有一種成果是要慎重對待的，那就是信息系統運行過程中産生的歷史數據。這些數據是一定條件下業務系統的運行軌跡記錄，是極為寶貴的信息資源；它們的生命力往往超過信息系統本身。我們在進行軟硬體建設的時候，不應忘記對這些信息資源的繼承。尤其在信息系統建設經歷了數據處理和管理信息處理階段，進入到知識處理階段後，這些積累下來的歷史數據就成為不可再生的寶貴財富。
    第二，可管理性。除了滿足特定的功能和性能方面的需求外，信息化資源還應該是便於管理的。反之，不論是硬體設施還是軟體系統，如果它是一個不可管理的“黑箱”——既不提供察看它運行狀況的手段，又無法對它進行配置和集成——那麼無論它再實用、可靠性再好、運行效率再高，也會成為“隱患”，不利於對信息化資源的全盤掌控。
    在硬體、軟體和數據等幾種資源中，我們通常較為重視通信和網絡等硬體資源的管理，而忽視對軟體和數據資源的管理。市場上針對硬體資源管理的産品也相對較豐富；而對軟體和信息資源管理的工具相對較少，並且對個性化需求的滿足程度較低。
    對信息資源徹底的可管理還包括對應用系統運行過程的管理和審計，以作為分析業務運行中的問題、改進系統性能、進行人員考核以及決策分析的參考依據。
    第三，可再用性。與自然界的“資源”不同，我們最關注的不是信息資源的有限性和稀缺性；信息資源也不存在過度使用的問題——相反，信息資源被使用得越充分，所産生的效用就越大。事實上，建設以人為本、和諧發展的社會對信息資源共享和綜合利用提出了越來越高、越來越迫切的要求。尤其對於應急管理領域，相關管理部門梳理信息資源，在技術上為信息資源的再利用創造條件，已是刻不容緩的事情。否則，再大的投入、再先進的設施、再完備的信息也只是一個“信息孤島”而已。
    當然，信息資源的再利用或者説共享是要遵守一定規則的。理想的規則可以使各方皆大歡喜地實現信息資源的“予”和“取”。但規則的制訂也不是一朝一夕的事情。是觀望一個十全十美的規則，還是在共享的實踐中逐步完善規則，成為信息資源再利用中一個不可回避的問題。事實上，一些部門對“規則”的觀望從某種程度上正在成為信息資源共享的阻力。
    應急管理信息系統不同於一般的信息系統：它的運行，説明在社會運行中出現了較大的危機，常常是“人命關天”。與此相關的一個“中國特色”，就是在人命關天的時候，尚未健全的“規則”往往會讓位於來自高層的強力行政命令。那時，利益關係甚至局部的安全性都有可能退到信息的互通性和共享需求之後。但是，屆時要連接“信息孤島”，實現數字化、智慧化的跨部門信息調度和聯動指揮，達到高效的部門間協同，再強大的行政手段也是無能為力的。因此，要避免“戰時”不必要的損失，降低應急管理信息系統的運行成本，還是要在“平時”踏踏實實地做好信息資源共享或再利用的技術準備工作。

    二、部門化信息資源的共享形式
    一些部門不願本部門的信息資源被共享，是因為存在技術上的顧慮：擔心本部門信息資源一旦被共享，就會完全暴露給外界，從而失去安全屏障，甚至失去對信息資源的控制，影響本部門業務系統的正常運行。
    其實這是一種被誇大了的誤解。信息資源的共享策略完全可以根據需要靈活制訂。跨部門共享與傳統的“部門化”應用，對信息資源的使用方式可以有很大的不同：“部門化”的應用可以完全操作和控制信息資源的産生、改變和消亡；而跨部門的信息資源共享，我們可以通過對信息資源的“封裝”來不同程度地屏蔽其可操控特性。例如，對某些數據，我們可以允許某些部門的定向修改；對另外一些信息，僅接受來自特定部門的查閱請求；而對於一些真正僅供內部使用的數據，我們可以定義為不予共享。
　　以上是信息資源共享的一般情形。在面向政府綜合管理決策的應急管理或應急聯動信息系統中，一定並存著幾種形式的資源共享。例如，一些專業化的救助資源分佈在不同部門，在進行聯動指揮時，一定要對某些部門的救助資源信息進行查詢；又如，在有多方參與的會商中，綜合指揮的過程信息可能要“回寫”到相關的專業指揮調度系統中，實現對案例信息的修正和豐富。我們要根據應急管理或應急聯動的需求，實事求是地定義和實現各種共享策略。
    跨部門的信息資源共享通常有幾種形式：數據共享和交換、服務提供和基於流程的協同。在實踐中，這幾種共享形式的實現常常要借助標準化手段。例如，靜態的對信息對象的定義放在“數據元”中；對數據的傳遞依靠“信息交換標準”定義；功能性的信息資源被封裝成符合信息服務標準的“信息服務”來使用；流程協同的各方則按照一個公認的流程標準來實現協同。採用標準化技術進行信息資源集成是一種趨勢，也是當前我國信息化建設的一個主要戰略。它可以在大規模集成時有效地降低難度和工作量，獲得最高的投資效益和效率；同時使得部門化的信息資源建設更有方向性：“平時”，對信息資源可以按照預先定義的標準進行改造；“戰時”，就可以以最低的成本實施面向應急聯動的應用集成，從而真正實現“平戰結合”。

    三、應急聯動對部門信息資源的特殊性能要求
    作為應急管理信息系統，人們對其性能最突出的需求就是實時性。從發佈預警、物資資源調度到救援隊伍的組織、現場救助，每一個環節都應該體現“時間就是生命”的效率概念。如果我們在建設應急管理系統或應急聯動系統時都不正視“實時性”需求的話，那麼“實時性”的概念就沒有存在的意義了。
    實時的應用集成對“部門化”的信息資源建設模式提出了挑戰。一些部門在進行信息化建設的時候，傾向於在內部實現一種較為隨意的管理，以“工作日”甚至是“工作周”為單位來進行信息處理和收集，或是採用單向的、被動的信息接收方式來獲取下屬單位的信息資源；有的內部業務處理中還有很多低效、重復、不可靠的人工環節。這些系統到了需要實時聯動的“戰時”，就可能成為整個應急聯動的“瓶頸”，從而大大削弱甚至失去部門信息資源對應急管理應有的支撐作用。
    須知，建設應急管理信息系統，就是要把“百年一遇”甚至“千年一遇”的事情當做“正常需求”來滿足，按照合理的實時性標準來設計。一般來説，與專業化的應急處理或信息處理系統相比，綜合的應急管理或應急聯動信息系統所面臨的事件影響更大、不確定性因素更多，對跨部門信息資源調度的頻度和響應效率要求也更高。現有的部門化信息系統“好用”、“夠用”，並不等於站在應急管理全局角度來看也“好用”和“夠用”。例如，僅從一個醫院的正常經營來説，每天晚上12點前進行床位統計，計算出當前的可用空床數，這種需求定義是合理的；但如果是在發生重大突發事件，有大量傷病人員需要入院救治，而且已啟動全局性應急管理系統的背景下，我們可能不得不隨時、儘快地了解某個醫院的可用床位數、設施儲備等信息。這時，各醫院內部信息資源調度的實時性便非常重要。因此，我們在整合部門信息資源時，應該按照應急管理的預案要求，梳理整個業務信息處理流程，發現部門信息資源共享和協同中可能出現的“孤島”和效率“短板”。

    四、部門信息資源建設的途徑
    綜上所述，我們可以看出從部門化的信息資源入手，面向應急管理或應急聯動，進行信息資源集成的必要的建設途徑：
    首先，要以預案體系為背景，系統地梳理本部門的信息資源，分析清楚有哪些本部門相關的突發事件？涉及本部門哪些信息資源？處理各種突發事件對信息資源有什麼樣的需求？
    第二，在綜合應急管理的背景下，對部門信息資源採集、加工和輸出的整個流程進行分析，消除“效率短板”和“信息孤島”，保證部門內部信息資源調度的完整性和實時性。
    當然，還要配合總體規劃和建設，積極參與相關應用標準的制訂工作，對本部門的信息資源進行數據元描述、功能的“服務化”描述；貫徹“標準先行”的指導思想，積極參與制訂跨部門的協同流程。
    最後，要檢查本專業化系統的“入口”和“出口”是否已經實現標準化？並進行必要的技術升級和接口改造。
    如果各部門的信息資源都按照這樣的思路進行建設，那麼部門化的信息資源就為應急管理信息系統的集成做好了充分的準備，同時對提高各部門乃至整個社會信息資源的有序程度也有十分重要的意義。