談電子政務建設中的網絡服務

北京大學電子政務研究院院長 楊鳳春

    從層次上劃分，中國的“政府”可以分為五級——中央、省、地、區縣、鄉鎮。區縣、鄉鎮兩級政府具有直接為公眾、為社會服務的職能；而位於中間層的省級和地市級政府實際上是“管政府的政府”，其主要職能應該是政府系統的內部管理。
    一個社會之所以要設立政府，其目的不是為了“政府管政府”，而是為了給社會提供有價值的公共服務。從這個意義上講，在多級政府的模式下，主要用來進行內部管理的中間層政府實際上跟社會的關聯度並不大。我們同樣可以把這種分析思路放在電子政務的功能設計上。不同的政府根據其層級和戰略分工的不同，其電子政務建設的重點也各不相同。

    一、公共服務與內部管理
    關於中國電子政務的主要著力點，國內一直都有所謂“內部管理派”和“公共服務派”的爭論；應該説這兩大流派各有道理。但從電子政務的本源上來説，它純粹是一個“公共服務派”。尤其是在西方發達國家，電子政務的“服務”成為其基本屬性。在這些國家，電子政務的主要目的、作用就是用來支持政府的公共服務職能，而內部管理相對來講不是特別重要。這是因為他們較早地解決了一些政治領域的問題，現在只要解決政府的服務傳遞性和管理有效性問題即可。
    但在我國，目前在政治領域還有許多問題沒有解決，所以我國的電子政務不能完全照搬西方“公共服務”的模式，而應該加入“內部管理”的職能。相比于西方國家，我國的電子政務在建設過程中又增加了一個維度，即希望能通過技術手段來解決體制、制度所難以解決的一些問題，如腐敗問題、政令統一問題以及有效監督問題等。
    我國的電子政務建設既要有“公共服務”也要有“內部管理”，而難點在於後者。因為一般來説，“公共服務”比較容易實現，但要想讓政府主動通過開展電子政務去約束自己，它沒有這個動力——“自己革自己的命”是不容易做到的。
    如何尋找“內部管理”的動力源呢？我認為可以通過提高政府對社會的服務能力而形成一種外部拉動。因為電子政務發展到一定階段，政府要想提供更好的服務，必須要有良好的內部管理系統作為支撐。這種來自外部的需求會對內部管理的規範化、合理化提出進一步的要求。
    所以，“公共服務”和“內部管理”之間存在著一種很複雜的戰略關係；提供公共服務的意義並不僅限于其本身。

    二、網上服務要務實
    對於電子政務所提供的公共服務，有必要進行一個比較全面的理解。我有這樣一個觀點：現在除了在少數地方，我國絕大多數普通老百姓的“單位時間價格”——也就是每個小時所能創造的價值量都是比較低的。
    在這種情況下，政府花很多錢提供網上辦事服務會有兩個問題：第一，受惠者可能是很少的一部分，造成數字鴻溝的加大；第二，即使受惠者很普遍的話，也存在著一個“價值”問題。例如，網上辦事是為了方便老百姓，但是老百姓需要政府辦的事情很多。對很多地方的老百姓來説，減免子女接受義務教育的費用、獲得更好的社會保障和醫療服務，其價值遠比上網辦事要大得多。原先辦一件事情可能要跑四、五次，而推行電子政務後一次就可以了。但也許在老百姓看來，多跑幾趟其實沒有什麼關係，只要能得到實在的好處就行。因此可以説，老百姓需要的是政府有價值的服務，不能為服務而服務。這是一個很值得考慮的問題。
    我認為，政府提供網上公共服務時要慎重，並根據不同地區的實際情況來區別對待。但不管在哪，至少以下三類服務應該大力提倡：
    第一是基礎性信息的提供。這些信息可能帶來的直接收益、直接經濟效益並不太高，但由於這方面的積累，可以為提升政府服務的價值創造很好的基礎，比如説有關社會經濟的基礎數據的收集和發佈。
    第二是一些可以構成政府管理的基礎的服務。比如説身份證、社會保險、醫療統籌等，這些服務涉及面廣，而且牽一髮而動全身，因此應該大力發展這些領域的網上服務。
    第三是能提升社會成員單位時間價值的服務。比如，中關村科技園區內高科技企業的單位時間成本非常高，通過提供網上服務，可以有效地提高相關企業的單位時間價值。
    至於其他方面，則要見機行事。提供網上服務一定要務實，一定要頭腦清醒。

    三、推進電子政務的當務之急
    我認為，當前推進我國電子政務建設的當務之急是解決“信息資源共享”和“有限事項的跨部門合作”兩大問題。為此有很多工作亟待進行，如需要理順管理體制、設計與試驗運行機制以及制定一系列的管理辦法。
    電子政務的日常工作應該由具體的工作部門負責，但電子政務的戰略規劃、重大決策和全面推動就是地方政府最高領導層的責任。
    目前，全國各地電子政務建設的領導機構不盡相同，如政府辦公廳（室）、信息辦、信息産業局、發改委等，而且不同機構的權限、職責範圍都不一樣。我認為，這些機構都可以被定義為工作機構；而在工作機構之上，還需要設一個權威等級更高的權力機構。除了平常所説的“一把手”工程外，在電子政務的領導機制方面，還可以充分發揮兩類重要機構的作用。
    一是充分發揮黨的各級委員會，特別是其常委會的作用。在電子政務建設過程中，常常遇到很多部門壁壘、信息孤島。要解決這些問題，單靠“肩膀差不多高”的平級機構是很困難的，因此需要有一個具有更高權威的機構，幫助打破部門壁壘，促進實現信息資源共享和跨部門協作。
    二是發揮各級人大的作用。地方人大有制定地方性法律法規或審議通過區域規劃和政府重大決策的權力，其行為的效力要比同級政府部門的行政命令大得多。國外在電子政務建設過程中，在做出一些“大動作”的時候往往也都是立法先行。
    加強地方黨委和人大兩個方面的作用，對於打破限制電子政務發展的部門壁壘、連接信息孤島、共同推動跨部門的協作是大有幫助的。
    人們在追求目標的過程中，有時會把手段誤當成了目標；而這正是當前很多政府部門在電子政務建設中常犯的一個毛病。電子政務建設的最終目的是為了服務公眾與社會，為了達到這個目標，通常會採用一些技術路徑和技術手段，如購買設備、建立系統。但在這個過程中，人們可能不知不覺地把一些階段性手段當成目標本身，這個問題需要我們深刻地反思。
    相對於政府部門而言，電子政務應該是一種環境，也可以説是政府治理的“空氣”。為了推進電子政務良性、健康地發展，我們要在主觀上加深對電子政務的認識，在客觀上努力提升全社會的信息化發展水平，通過各種努力，打造出如我們每日所呼吸的“空氣”一樣的電子政務。