政府公共信息資源開發利用市場化戰略選擇

浙江大學管理學院 劉 淵　昆明市政府信息産業辦公室 張 濤

    一、我國政府公共信息資源市場化的現實意義
    在我國，政府工作透明度不高一直是比較突出的問題；而缺少透明度的實質是政府信息資源難以為社會所利用。長期以來，出於安全保密或部門利益的需要，政府信息一直處於封閉或半封閉的狀態，造成政府信息資源的大量閒置與浪費。改革開放以來，雖然信息服務市場的需求情況發生了很大變化，但信息資源開發以政府為主、信息系統建設為政府服務以及相關項目由政府投入的基本格局並沒有發生根本性的改變。不僅如此，經過20世紀80年代以來的政府辦公自動化系統、信息應用系統、“金字”系列工程和“政府上網工程”的建設，政府部門的信息採集能力進一步提高。但目前信息採集，包括市場信息採集的主渠道仍是政府部門及其下屬的信息機構，使得信息資源進一步集中于政府手中。政府生産和管理的信息約佔社會信息總量的80%。
    1999年1月22日，由40多個部委（辦、局）共同倡議發起的“政府上網工程”正式啟動。應該肯定，相對於完全封閉的政府辦事過程而言，將有關事項上網改進了政府工作作風，增加了政府辦事的透明度。但從現有狀況來分析，政府網站的數量不夠多，更為重要的是，政府網站提供的信息質量普遍較差。信息適用性不強、更新速度慢、利用率低、反饋不及時、無效鏈結等是當前政府網站的一些主要薄弱環節。另一方面，大部分政府網站建成後，並沒有明顯提高政府工作效率，反而增加了政府運行成本。政府與公眾間的信息交流並沒有因網站開通獲得實質性的改進。
    電子政務的核心是促進政府信息資源得到有效的開發利用。政府信息資源綜合了社會各方面的信息源，為社會經濟活動提供了不可缺少的決策依據。政府信息資源用於管理社會，具有政府管理價值；用於滿足企業經濟活動的需要，具有商業價值；用於滿足個人工作生活的需要，又具有提高人民生活水平的價值。如果大量的信息資源不能從政府手中及時轉移到市場上，就無法充分發揮信息資源的社會效益和經濟效益，我國的政府信息化建設也難以健康發展。理解政府信息的資源意義，加快政府公共信息資源市場化進程，“盤活”龐大的政府信息資源，不僅是盤活國有資産存量的特殊形式，也會拉動一個巨大的信息消費市場。這對於信息化背景下的政府、社會和企業都有很大的意義和價值。

    二、國外政府公共信息資源市場化的現狀
    目前，西方發達國家在推進政府公共信息資源市場化工作中，已積累了許多的成功經驗。
    1990年，美國的《公共信息準則》提出：①公眾有權獲取公共信息。②聯邦政府應確保公共信息在任何形式下的完整性和良好的保存環境。③聯邦政府應確保公共信息的傳播、再生産和再分配。④聯邦政府應保護使用或要求提供信息人員的隱私權，也應保護那些在政府記錄中有個人信息的人的隱私權。⑤聯邦政府應確保獲取公共信息來源的多樣性，無論民間部門還是政府機構都應如此。⑥聯邦政府不應允許隨意亂收費，以免妨礙公眾獲取公共信息。⑦聯邦政府應保證所提供的有關政府的信息容易使用；對於各種形式的信息，都能以統一的索引來查詢。⑧無論信息利用者在何地居住或工作，聯邦政府都應保證他們能夠通過信息網絡或依照圖書館出借政府出版物那樣的程序獲取公共信息。該準則所適用的公共信息是指那些由聯邦政府（出資）生産、編輯或維護的信息。這些信息為政府所擁有，但同時也屬於公眾，因此政府有義務在法律允許的範圍內讓公眾共享這些信息。
    在美國，政府主要通過權威性的協調機構，利用經濟和政策杠桿，通過對政府制訂的政策加以必要的限制，引入競爭機制以及修改稅收政策等措施，確保私營機構在信息資源開發戰略中的主導地位。美國政府非常注重協調聯邦政府和私營機構之間的關係，使兩者在信息資源開發活動中建立起合作夥伴關係。政府也直接參與信息商品和服務的買或賣。美國技術與信息部（DTI）1990年編輯出版的《政府擁有的可交易的信息：政府部門與私營部門信息交易指南》中指出，在信息市場內，對於那些已經形成了市場價格的信息，政府可按市場價格出售；對於那些尚未形成市場價格的信息，政府在最初提供給私營部門時可以只收取信息成本費，此後信息價格會逐漸上升，直到一個完全的市場價格形成為止。報告還指出，信息交易之後的信息提煉與加工應由私營部門投資完成，政府部門不要直接參與。對於可由私營部門提供的信息服務，政府部門不應在非商業性的基礎之上再提供類似服務。
    在英國，信息技術諮詢小組（ITAP）在其1983年的一份報告中建議，政府應主動公佈所擁有的信息，把可公開的信息以交易的方式提供給私營信息部門開發利用，以此作為刺激英國信息産業發展的最重要的一步。
    由此可見，西方發達國家在政府公共信息資源開發利用中，普遍強調政府（或公共部門）和私營部門的共同參與，而市場化是政府公共信息資源開發利用的主要政策取向。

    三、我國政府公共信息資源市場化的實現途徑
    目前，我國的信息服務供給和公共信息資源開發利用仍以政府為主。為了“盤活”龐大的政府公共信息資源，實現信息資源開發利用市場化，充分發揮其資源價值，滿足經濟社會發展對公共信息日益增長的需求，我們從市場主體—供需兩方的視角提出以下建議：
    1．以需求為導向，推進市場化進程
    信息作為一種資源，其價值是根據被利用的狀況來決定的，其中用戶評價是衡量信息價值的主要因素。政府公共信息資源開發利用市場化必須圍繞創造信息的使用價值進行。
    對於個人用戶而言，由於其年齡、職業、文化程度和所從事的工作性質等特徵的不同，在獲取政府公共信息資源時有不同的選擇和要求。而對於企業用戶，由於其性質、類型、企業領導的信息意識以及企業的發展狀況等要素的差異，同樣對信息有著不同的需求和選擇。因此，推動政府公共信息資源市場化，不僅要看信息資源本身的性質和功能，更要看用戶的需求。用戶需求是政府公共信息資源市場化的前提和最強勁的推動力。只有當信息資源與用戶需求相適應時，才能充分激發用戶的信息需求；而沒有需求的供給只能是過剩供給和無效供給。
    2．轉變政府信息服務機構職能，選擇適應市場化要求的行政範式
    目前我國各級政府及其職能部門幾乎都設立了自己的信息機構，成為政府信息資源供給的主體，負責本部門的信息化建設和信息資源系統的開發應用。信息技術的先進性、廣泛性和複雜性決定了政府部門一般不可能配齊各類專業人員；政府自身網絡的狹隘性也使信息機構難以留住一流的信息技術人才，造成運行維護人員的專業化程度不足，直接影響政府信息化建設的科學性、系統性和經濟性。此外，我國政府信息機構基本上都屬於事業單位，對政府部門通常是提供無償服務。這種模式是過去計劃經濟體制下的産物，已經不適應今天市場經濟條件的要求。政府信息機構沒有經濟上求生存的壓力，也就缺乏走向市場提供有償服務的動力，不利於信息商品化、信息服務社會化和信息機構企業化。
    在電子政務建設中，隨著信息技術的飛速發展和信息系統開發應用日益走向標準化、市場化和規模化，政府信息機構都面臨著重新定位、調整和改組的任務。以往人們只注意用政府來改善市場，卻忽視了相反的做法——用市場的力量改善政府。實際上，市場力量是促進政府轉變職能的基本手段之一。通過在政府管理中注入一些市場因素（如用戶需求），可以有效地推進機構改革。同時，政府信息機構在改革中應選擇適應市場化要求的的行政範式。
    3．制定相應的政策法規和管理辦法，規範市場化運行
    目前，許多人主張公共信息資源管理法治化，即通過立法確立政府信息資源共享的地位、原則和保障措施，以保證在安全保密範圍之外的政府信息資源的共享利用。但目前的法律法規也許只能作出一些框架性規定，對於具體領域和各種細節的限定則很難做到。制定盡可能完善的法律法規十分必要，但這是一項長期而艱巨的工作。
    因此，實現公共信息資源開發利用市場化，除了依靠法律外，更多地要依靠社會力量，如行業協會、企業等。而政府除了承擔公開政府信息資源的重任，還應在這一運行體系之中扮演綜合管理的角色，規範市場化運行，包括制定相應的政策措施和管理辦法，扶持多元化信息服務主體，維護信息服務競爭秩序，監管信息服務效果，尤其是加強對資源開發利用過程中不正當行為的監督，保證信息的客觀性、準確性，防止信息加工中的污染，以及防止信息資源的網絡化共享造成對信息主體權益的侵犯和利益的損害等。