政府公開信息從有權“賜予”到有責提供，公眾獲得信息從被動接受到主動參與公共治理，行政過程公開從結果到全面，中國政府正加速走向開放型政府，但前面的路仍很長……

中國政府—— 快步邁向“信息公開時代” 

    ２０年前，《村民委員會組織法（試行）》首次寫入了村財務公開的內容。從此，從村務公開到廠務、校務公開，到鎮務、稅務、政務公開，一路行來，道路漸寬……

    ２０年後，一部條例的出臺，標誌著中國各級政府邁向“信息公開時代”，成為繼行政許可法之後政府的“又一次自我革命”。

    這部全國上下廣為關注的行政法規——《中華人民共和國政府信息公開條例》，已經國務院常務會議原則通過，近期將向社會公佈全文。記者從有關方面了解到，為了真正把信息公開落到實處，條例預留了相當一段時間的實施準備期。

    近年來，中國政府公開的步伐越來越快，但要全面邁入信息公開時代，從觀念轉變到技術支持，仍有很長的路要走。

    行政權力透明運行

    數據：２００６年１月１日，中央政府門戶網站正式開通。截至２００６年６月，使用“．ｇｏｖ．ｃｎ”域名的政府網站就有近１．２萬個。

    河北石家莊市市民李得水與政務公開之緣，是從生氣開始的。

    老李在家門口擺了個地攤兒，打算賣水果補貼家用。不曾想，剛三天城管就來了：不能亂擺攤。老李氣呼呼地質問憑什麼不讓擺，城管領著他來到“１２３１９”城管便民服務電子屏前。滾動的電子屏，不但讓老李對相關法律規定有了更多了解，消了怨氣，而且為他提供了許多急需的信息：擺攤辦證要求、辦理程序和下崗人員優惠等等。了解到這些信息，老李租了個小門面，不到４天便辦齊了開水果店的所有手續。

    一個小小電子屏，給老李帶來了開店的便利，也帶來了對政府的理解和信任。

    國家行政學院副研究員宋功德説，政務信息是一種特殊的公共産品，政務信息公開是政府向公眾提供的一項基本公共服務。信息是決策的基礎。施政越透明，公眾越理解，接受度越高。這也是ＷＴＯ的透明度原則對我國政府管理提出的一項基本要求。

    目前，全國的鄉鎮政府和縣級政府所屬部門已普遍設立了政務公開欄，縣級以上政府定期發佈政府公報。清華大學教授於安表示，政務公開已經成為各級政府施政的一項基本制度，公開渠道更為多樣，公開內容更注重服務。

    在北京一家媒體工作的萬先生，經常上網看北京市政府網站“首都之窗”。他最喜歡“個人服務”欄目。有多少次違章、駕駛證扣了多少分等等，點擊便知。

    他告訴記者：“網站還有政務直播、熱點話題、企業辦事等欄目，越來越注重服務了。”

    在黑龍江大慶市，有“２４小時不下班的政府”——“９６７６０”政務公開熱線，２４小時人工為群眾提供信息服務，並協調解決群眾遇到的問題。

    “星星之火，可以燎原。”全國政務公開領導小組副組長干以勝説，中國政務公開經歷了一個自下而上、由點到面、由淺入深的漸進過程。這是中國幅員遼闊，經濟和社會發展不平衡決定的。

    這些先行實施的制度，是鋪墊，是試驗。宋功德認為，政府信息公開條例的出臺，正是對這些地方部門經驗的確認和完善，並從國家層面整體加速推進。

    公開不再是“恩賜”

    數據：全國３１個省區市和３６個國務院部門制定了政務公開規定，其中，１１個省（市）制定了政府信息公開的地方性法規。

    我國第一部全面規範政府信息公開行為的政府規章，是２００２年１１月出臺的《廣州市政府信息公開規定》。該規定明確：政府是信息公開的義務人，公民是信息公開的權利人。

    一年多後，《上海市政府信息公開規定》出臺。相對於過去政府信息“以保密為原則，公開為例外”的做法，該規章明確要求“以公開為原則，不公開為例外”。除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等６方面的內容外，凡與經濟、社會管理和公共服務相關的各類政府信息，特別是與市民的學習、生活、工作，與企業的投資、發展等相關的各類服務信息，都要主動公開或依申請提供。

    “以公開為原則，不公開為例外”，這一政府信息公開的基本原則，在其後各地各部門制定的相關規定中一再得到確認。

    在《中華人民共和國政府信息公開條例》起草過程，全國政務公開領導小組辦公室有關負責人也明確表示，政府信息公開制度的理念是“以公開為原則，以不公開為例外”，要加強信息公開的組織建設，完善信息公開的救濟制度。

    今年１月１７日召開的國務院常務會議上，該條例原則通過，對政府信息公開的範圍和主體、方式和程序、監督和保障等均作了具體規定。

    會議指出，推行政府信息公開，是推進社會主義民主、完善社會主義法制、建設社會主義法治國家的重要舉措，是建立行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內容；並要求各地區、各部門把人民群眾普遍關心和涉及人民群眾切身利益的問題，作為政府信息公開的重點內容，切實保障人民群眾的知情權、參與權和監督權。

    中國社科院法學所教授周漢華，參與了政府信息公開條例的起草。他認為條例的出臺，將使我國的政府信息公開工作上兩個臺階：一是公開的內容。以前主要公開辦事依據、程序和結果，而條例將會拓展為全過程的公開，包括政府掌握的大量相關信息等；二是公開的定位。政府公開信息，不再是“恩賜”，而是職責，是法定的義務。

    謹防條例執行“縮水”

    數據：２００４年和２００５年兩年間，上海市針對政府信息公開的申訴、行政復議和行政訴訟分別達到２５件、１８３件和３５件。

    政務公開在中國，已取得了上上下下的普遍共識。黨的十六大，十六屆三中、四中、五中、六中全會，均對政務公開提出要求；中辦、國辦專門下發《關於進一步推行政務公開的意見》。目前，國務院有５５個部門及直屬單位建立了政務公開領導小組及辦事機構，３６個部門和單位建立了政務公開制度，各級政府政務公開的步伐進一步加快。

    然而，仍有一些問題存在。

    全國政務公開領導小組辦公室負責人遲耀雲坦陳：有的地方和部門政務公開不規範，隨意性較大，想公開就公開，不想公開就不公開；一些部門公開的內容不全面，不細緻，讓群眾如霧裏看花，看不明白；有的甚至從部門利益出發，公開內容避實就虛，形式主義嚴重。

    北京大學教授姜明安認為，政府信息公開至少要突破兩個“壁壘”：一是觀念，一是技術。一些政府部門和官員把信息當成自己的“特權”，既不願主動公開信息，也不願應公民、法人等請求被動提供。信息公開制度的建立和運作，思想觀念的障礙最難突破，又必須突破。至於技術上，信息公開需要專門機構、媒體、網絡、電子政務等相應技術的支撐，讓老百姓不但能及時獲得其工作、生活和參與國家管理所需要的信息，而且是真實、準確的信息。

    他説：“這兩個‘壁壘’不可能在短期內全面突破。中國政府要真正全面實現信息公開，還要付出很大的努力，還有很長的路要走。現在已經有了很好的開始，老百姓已看到了希望。”

    宋功德把政府信息公開分為三個層次：低層次的公開，只公開結果；中層次的公開，不但公開結果，還要給個説法——公開理由，包括相關法律法規、規範性文件和內部政策規定等；高層次的公開，是全過程公開。不僅公開結果和理由，而且讓公眾身臨其境、扮演角色、參與較量，參與決策全過程。“不僅是透明政府，而且是開放政府。”

    他説，即將公佈的政府信息公開條例，在實施中既要防止把不重要的信息公開、重要的藏起來的“假公開”；還要防止把信息公開的內容和對象減少的“縮水公開”。同時，要積極完善和全面實施相關救濟制度，不讓政府信息公開條例淪為“美麗的花瓶”。 （記者　吳兢　黃慶暢）

政府信息公開條例將帶來六大變化 

    ●政府機關不但要公開辦事程序與結果，還要公開手中掌握的大量信息。

    ●條例作為國務院制定的行政法規，體現了國家意志和法律的權威性。

    ２００７年１月１７日，國務院常務會議原則通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱為“條例”），引起了國內外的廣泛關注與好評。儘管還沒有公佈最後文本，可以預見，條例實施以後會給我們近年來大力推進的公開工作帶來多方面的深刻變化：

    首先，就性質而言，儘管近年來一些地方和部門都在推動各種形式的政務公開工作，但許多地方仍然停留在單方面的承諾階段，甚至在少數地方被當作某種恩賜。因此，有些政府工作人員想公開就公開，不想公開就不公開，想公開多少就公開多少，老百姓沒有辦法，也沒地方説理。條例的制定，將把信息公開從單方面的恩賜變成申請人的權利，公眾有權獲得政府信息。如果政府機關再隨意縮小公開的範圍或者拒絕公開應該公開的信息，公眾可以通過條例規定的渠道尋求救濟。

    其次，就範圍而言，原先的政務公開大多是辦事制度公開，有些地方形象地稱之為辦事過程與結果的“兩公開”。條例的制定，將大大地擴大公開的範圍，政府機關不但要公開辦事程序與結果，還要公開手中掌握的大量信息。

    第三，就程序而言，原先的政務公開程序比較簡單，如公告欄、便民卡、記者招待會等，並且只有主動公開一種形式。條例規定的程序將更為多樣和嚴格，既有主動公開又有依申請公開，既有法定公開形式，又有非法定公開形式。尤其是將實行依申請公開的引入，是條例的一個亮點和創新。

    第四，就救濟而言，原先的政務公開一般都沒有法定救濟途徑，只能採用傳統的反映意見或申訴的方式，結果充滿不確定性。條例將提供行政復議、行政訴訟等法定救濟途徑，以通過獨立審查有效地解決爭議，監督政府機關依法公開信息。

    第五，就配套制度而言，原先的政務公開相對比較簡單，要求並不是太高。相比之下，條例將對配套制度要求更高。為實施條例，政府機關應當準備政府信息目錄和公開辦事指南，應當指定專門人員負責政府信息公開工作，應當在辦公地點提供查閱條件，必須在時限內作出答覆，應當建立違法責任追究制度等。可以説，條例的實施，將對政府信息資源管理提出全面的要求。在國際社會，政府信息資源已經被界定為一項戰略性資源。相反，在我們國家，對於政府信息資源的重要性長期認識不足，採用的也是粗放的管理方式，以至於我們在政府信息的採集、管理、使用、共享、保護、公開等方面，都面臨諸多問題。條例的實施，實際上是打開了政府信息資源管理的末端環節，必然會産生倒逼效應，促使政府機關完善整個政府信息資源管理制度。實際上，就政府信息資源利用、基礎數據庫建設、信息安全、政府信息共享、個人信息保護等問題，有關部門正在制定相關規定。條例的實施，必然會加速這一進程。

    第六，就法律地位而言，原先的政務公開大多是靠文件推動，法律效力不明或者效力等級低，一旦遇到上位法就容易産生衝突。條例作為國務院制定的行政法規，可以説是目前公開領域效力層級最高的法律依據，體現了國家意志和法律的權威性。(周漢華)

    （作者係中國社會科學院法學研究所研究員、憲法行政法研究室主任，國家信息化專家諮詢委員會委員，中國法學會信息法學研究會副會長，著有《政府監管與行政法》、《現實主義法律運動與中國法制改革》、《政府信息公開條例專家建議稿》、《個人信息保護法專家建議稿》等著作。 ）