電子政務應用示範工程回顧及政策建議

國家行政學院　汪玉凱

    2002年8月，經科技部批准，由國務院辦公廳和科技部共同組織實施的國家“十五”重大科技專項——電子政務試點示範工程正式立項。作為一項示範應用工程，該項目的跨地區、跨部門幅度之大，涉及到的應用範圍之廣，是以往的重大科技示範項目少有的。
　　為了更好地總結這次電子政務示範工程的經驗，本文結合電子政務示範工程的實踐，從總體上對其進行分析和歸納，並結合我國電子政務建設與發展中急需解決的一些帶有戰略性和關鍵性的問題提出若干政策建議，以引起有關方面的重視。

    一、電子政務試點示範工程的總體情況
    電子政務試點示範工程是我國電子政務建設中的一項重大應用工程，共包括23個子課題。除了綜合性、專題性研究，如電子政務戰略研究、電子政務地理信息系統等方面的研究外，還涉及中央和地方的16個試點示範單位。中央包括國務院辦公廳、發展改革委、國資委、商務部、勞動保障部、科技部以及稅務總局、工商總局、海關總署；地方政府包括北京、上海、浙江、深圳、青島、四川綿陽、廣東南海等。國務院副秘書長徐紹史、科技部副部長馬頌德親自擔任示範工程領導小組的正副組長。工程自2002年8月正式啟動以來，得到有關方面的極大關注和密切配合。溫家寶總理和陳至立國務委員分別到研發現場聽取彙報，視察工程進展，對工程給予了積極評價並作出明確指示。
    應該説，經過幾年的示範實踐，工程建設和研究、開發等都取得了可喜的成果：
    （一）在試點示範單位成功部署兩個平臺
    安全和應用支撐平臺的研製、建設和部署是試點示範工程的重點，也是最主要的成果之一。13個副省級以上試點示範單位都能夠較好地遵循國務院辦公廳提出的總體思路，成功地部署了兩個平臺，從而形成一個完整統一的體系，為政府專網信任體系的建設奠定了基礎。
    （二）重點推進了應用系統和信息資源建設
　　各試點示範單位遵循“以需求為導向、以應用促發展”的原則，高度重視關鍵技術的工程化實現，突出應用實效，在不同領域推進重大應用：
    1．公共監管和服務系統初見成效，對促進政府職能轉變、依法行政和方便人民群眾具有重要意義。
    2．宏觀決策服務系統取得積極成果，為政府的科學民主決策提供了有力支持。
    3．內部辦公系統整合成效明顯，對提高行政效率、促進政務公開和公務員隊伍自身建設具有重要意義。
    4．形成一批信息資源庫，並不斷充實。
    （三）積極應用國産軟硬體，有效帶動相關産業發展
    示範工程充分發揮政府機關、科研單位、大專院校以及民營高科技企業的優勢，強強聯合，開展有效的協同攻關。參與項目研製建設的單位多達100余家，國內許多企事業在參與試點示範工程中，開發研製出一系列相關的電子政務産品，滿足了政府需求，開拓了市場空間，提升了自主研發能力。項目中應用了大量的國産關鍵技術産品，特別是大規模使用具有自主知識産權的軟體和信息安全關鍵技術和産品。突破了很多國際上的關鍵技術，擺脫了受制於人、受控於人的局面。例如，科技部基於國産NC（網絡計算機）建立的科技檔案查詢檢索系統，便採用了大量的我國自主技術，從CPU到操作系統均為自主技術産品。
    通過關鍵技術的産品化和産品的産業化推廣應用，促進了國內自主知識産權的軟體、信息安全産業以及我國信息服務體系的建設與發展，增強了企業的市場開拓與競爭能力，帶動了國內一批軟體公司、系統集成商、網絡集成商、內容服務提供商、互聯網服務提供商的蓬勃發展，促進了我國信息産業的整體發展，也帶動了一批高科技産業園區的壯大，推動了一批專業孵化器的建設，取得了顯著的産業化成果。
    （四）為國家電子政務相關工程的實施奠定了基礎，積累了經驗
    參與試點示範的有些單位還承擔著其他國家級的電子政務重點工程，這些部門都將試點示範工程課題與承擔的重點工程有機結合起來，特別是將兩個平臺的標準和開發的應用系統納入各自工程的總體方案中。例如，勞動保障部取得的成果為“金保工程”中的勞動和社會保險應用系統進一步採用基於密碼技術的網絡信任服務體系奠定了技術和實踐的基礎，同時也為開展包括就業服務和社會保險在內的勞動保障領域的各項業務積累了寶貴的經驗。發展改革委的《投資項目管理系統指標體系和數據交換規範》已應用於由其牽頭、有8個部門參加的“金宏工程”中。廣東省將南海市在課題中建立的信息安全基礎設施和電子政務應用支撐平臺作為廣東省外網和互聯網唯一的電子政務認證平臺，以提高全省政務業務和信息安全的融合程度。
    （五）試點示範工程産生了廣泛的社會影響和積極的社會效益
    首先，促進和深化了政府、公眾和企業對電子政務的理性認知，明晰了一些相關概念，為進一步的理論研究奠定了良好的基礎；其次，促進了政府職能和業務流程的系統梳理和業務管理的科學化；第三，安全和應用支撐平臺的研製和建設，使人們對電子政務的安全理念和管理與技術體系有了較系統的認識。此外，工程的實施動員實際上在引領社會力量推進電子政務，並促進了電子商務的發展和社會經濟的全面信息化。

    二、示範工程在電子政務建設中幾個關鍵環節上所進行的探索
    目前，我國在電子政務建設中遇到的普遍難點是，部門各自為政，分散建設；在需要互聯互通時無法實現；資源共享程度低，重復建設；電子政務的使用效率低，等等。針對這些帶有共性的難點問題，示範工程主要從以下三個方面進行了有益的嘗試和探索。
    （一）運用頂層設計的思想理念，建立統一的電子政務架構
    電子政務試點示範工程的一個突出特點是，各參加試點的單位不能各行其是，必須在統一的電子政務規劃和總體框架下進行。在電子政務應用示範項目啟動時，示範工程領導小組根據該項目的特點，決定組建了由信息技術、系統工程、行政管理等多方面專家組成的總體專家組，承擔工程總體方案的制定。該總體方案的核心思想就是所提出的“依託一個公共體系，構建兩個支撐平臺、重點推進三種類型的應用”，從而達到提升政府管理與服務能力的目的。
    所謂依託一個公共體系，是指遵循國家統一的技術標準和業務規範體系，依託國家電子政務統一的網絡框架，建立目錄服務系統、域名管理系統等；所謂建設兩個支撐平臺，是指通過建設可信的安全服務平臺和業務支撐平臺，為電子政務的應用提供保障；所謂重點推進三類應用，就是按照參與試點示範單位的不同情況，將電子政務的應用分為三種主要類型，即高層重點推進決策支持、應急指揮等；部門之間主要是推進網上協同辦公、並聯審批；在地市級政府，主要推動利用網絡為公眾提供各種便捷的服務。與此同時，總體方案還規定了所有參與示範單位的組織實施策略，如政府主導、技術支持、規範管理和注重培訓等。
    （二）應用牽引，整合部門內部的業務流程，推進政府的管理創新，提高政府的管理能力和服務能力
    在電子政務示範工程中，能不能突出應用，如何推動電子政務各類應用系統的構建，不僅會影響政府管理活動的過程，而且也影響著政府管理創新的動力。在這方面，參與示範的單位在三個方面進行了有益的探索：
    一是重視系統建設中業務流程的整合，使政務與技術有機融合。這突出體現在重視應用系統開發與行政業務流程梳理的結合，加強業務規範和技術標準的研究，提升電子政務的應用效能；通過管理組織創新，打破業務部門條塊信息資源的封閉和分割，解決中央垂直管理的部門與地方政府之間“條塊對接”問題，實現資源的共享；將部門領導、業務人員和技術人員三者緊密結合，政務人員深度參與，保證應用系統更加符合業務需求；加強電子政務制度建設，建立長效機制，保障電子政務健康發展；建立統一高效的技術服務的支撐體系，降低電子政務的建設與運營成本等。
    二是通過電子政務的流程化應用集成，提高資源共享程度。各試點示範單位在這方面都進行了有益的探索，也積累了一些新的經驗。如國辦、商務部、海關總署和北京市、青島市等示範單位，普遍新建或完善了電子公文辦理、流轉交換、督查督辦、政務信息、值班會議等管理系統。這些數據集成，不僅為社會經濟監管和科學民主決策提供了有力的支撐，也為進一步實現協同辦公和信息共享奠定了堅實的基礎。
    三是通過完善政府門戶網站，構建網上審批和服務系統，提高政府的公眾服務能力。在這方面，各參與示範的部門都進行了大膽的嘗試與探索。如勞動保障部構建的網上公共職業介紹應用系統，工商總局構建的企業信息採集、傳輸、處理系統，上海市的社會勞保卡系統等。特別是深圳市政府的市民中心，通過統一的窗口服務，完成了由“集中辦公”向“聯網辦公”，由“串聯審批”向“並聯審批”以及從“分散監管”向“系統監管”的重大轉變。這些應用均已初見成效，對促進政府職能轉變、依法行政和方便公眾等政府自身建設具有重要意義。

    三、對未來我國電子政務建設的若干政策建議
    電子政務應用示範工作所取得的成效是明顯的，但在示範中暴露出的問題，也反映出我國電子政務建設和發展中隱含著的巨大風險和問題。如何有效控制電子政務建設中的風險，真正走出一條中國式的政務信息化之路，將是我們面臨的一個十分重要而關鍵的問題。為此，我們結合電子政務應用示範的實踐，提出以下政策建議。
    1．把電子政務建設的推進戰略放在政府改革戰略的大格局中思考，實行管理導向型而不是技術導向型的推進策略，最大限度地規避體制風險。
　　政務信息化、電子政務建設是一項巨大的社會系統工程，需要一個比較長的過程，很難一蹴而就。電子政務建設的這一特點，決定其具有較大的體制風險，如政府機構改革、職能調整以及行政程序、運行機制的變化等，都會對已經建成的系統産生深刻的影響。例如2003年國務院機構調整中，參與電子政務示範工程的原國家經貿委被撤消，就遇到這樣的情況。這就給我們提出了一個很重要的問題：像我國這樣行政體制變動比較頻繁、政府改革任務比較重的國家，如何避免電子政務建設中的體制風險？我們認為，我國的電子政務建設，首先要確立一種戰略思維，要把電子政務建設放在政府改革戰略的大格局中來思考，最大限度地規避體制風險。在此前提下，再確立電子政務的推進策略。
    就未來中國政府改革戰略而言，走向“大部制”管理無疑是市場經濟發展的必然結果。儘管由於我國市場經濟發展的時間還比較短，實現大部制管理還需要一個過程，但我們在推動政府信息化的過程中，必須考慮未來政府管理的基本架構和發展趨勢，不能只看到現在政府機構的設置，強調部門的信息化，而應該重視領域的信息化，如大農業、大交通等。否則將可能陷入信息化決策的結構性風險之中。
    按照這樣的思路，我們建議，在政府信息化的推進策略方面，要突出政務管理推動，而不是技術推動。要看到決定電子政務系統成敗的關鍵，首先是政務的整合和集成，進而是應用系統的整合和集成，而不簡單的是用什麼技術來實現，換句話説，只有在政務的有效整合與集成的基礎上，先進技術才能真正派上用場。
    2．在地方黨政機構，必須堅持電子政務一體化的整體推進方針，實現“一體化的基礎建設，多元化的業務應用”，最大限度地實現資源共享，避免因重復建設、各自為政所帶來的巨大浪費和潛在風險。一體化推進，必須在一體化的電子政務建設的組織框架下來實現。
    目前我國各級黨政機構都在加大政務信息化建設的力度，各地也都有一些非常好的實踐和探索。但由於國家沒有明確和強有力的政策約束，也出現了一些值得關注的問題。其中，在網絡基礎設施建設方面的各自為政就是一個比較突出的問題，如許多地方黨的機構、政府機構分別建設自己的網絡基礎設施，分別運行和維護。
　　我們認為，從我國政務信息化的總體來考慮，至少地方各級黨政部門應該實行一體化的建設方針，沒有必要黨政分開建設。分開建設帶來的結果，決不僅僅是增加財政投資、重復建設，更重要的是會給互聯互通、資源共享等設置不必要的障礙。青島市黨政一體化的建設、管理模式，應該在全國大力推廣。
    為此，我們建議：第一，要明確地方電子政務中一體化的指導方針，要區分情況，分類指導：對已經分開建設的地方，可以維持現狀；對於沒有分開建設的地方，要實行一體化的建設方針，堅決制止各自為政的現象。第二，要儘快整合、統一推進政務信息化的組織設置，改變目前各地政務信息化機構設置不規範等問題，使一體化的建設方針通過一體化的組織來實現。第三，要按照“一體化的基礎建設，多元化的業務應用”，推動地方電子政務建設。一體化的電子政務建設方針，強調的是在一個地方，黨政機構網絡基礎設施一體化；在一級政府內部，不同部門核心辦公系統的一體化；這種一體化不是要取代各個不同部門的具體業務應用系統。這樣不僅可以克服條塊分割、部門各自為政的現象，而且對實現互連互通和資源共享也有重要的促進作用。
    3．重新鑒定電子政務網絡結構的邊界、範圍乃至名稱，儘快改變目前網絡結構、名稱較為混亂的狀況，避免由於網絡政策的模糊和不確定性，給電子政務基礎設施建設造成不必要的障礙。
    目前我國在電子政務的網絡劃分方面還存在一些較為突出的問題。如政務內外網的邊界、範圍、名稱等。比如，中央雖然規定政務內網只建在副省級以上，但實際上全國很多地市乃至縣一級也在建內網；而這些所謂的內網大多數不是真正意義上的內網。與此相聯絡，全國許多地方，包括國務院各部委，實際上還存在著所謂“政務專網”的網絡形態。
　　為了規範全國電子政務建設的網絡結、名稱、邊界等，我們建議：第一，國家要對政務內網、政務外網、政務專網的內涵作出明確解釋，並嚴格規範這幾種概念的使用。第二，應該明確政務專網的地位，把國家的政務網絡結構劃分為政務內網、政務外網和政務專網。除了原來對政務內網和政務外網的功能定義外，應對政務專網的功能、使用範圍、邊界等也作出明確的規定。第三，為了節約資金，也為了更好地提高政府的服務質量，可以考慮在副省級以下不建內網，但可以建立政務專網，與外網實行邏輯隔離，方便為社會公眾服務；中央部委延伸到地方的應用系統，除極少數特殊部門外，多數都應該以專網的形態延伸，以便順利實現與地方的對接。
    4．各級政府要加快建設統一門戶網站的步伐，儘快改變目前門戶網站分散的局面。
    政府門戶網站是社會公眾獲取政務信息和實現網上辦事的窗口，對此應予以高度重視。這幾年，通過各級政府的努力，政府門戶網站建設有了長足的進步。以這次參與電子政務應用示範的浙江省政府的門戶網站為例，通過此次改版，該網站可以為社會公佈500多項行政許可項目和200多項政府辦事指南、辦理流程，還有135項實現了網上直接受理。目前，該網站已成為一個有效整合39個省政府直屬機構子網站和11個市政府子網站的政府網站群，內容豐富、功能多樣、風格統一，極大地提升了政府形象，方便了民眾。鋻於此，我們建議國務院把目前分散的各個部門的網站整合為統一門戶，規範門戶網站的風格和欄目設置，更好地發揮中央政府門戶網站的作用。
    5．高度重視電子政務環境建設，特別是電子政務法律制度環境的建設。
    從此次電子政務應用示範的實踐來看，許多參與單位都深刻地感受到法律法規環境對電子政務應用系統運行、管理的重要性所在。比如在一些地方，雖然構建起網上辦事系統，可以利用網絡直接為公眾提供服務，但由於受到法律法規的限制，多數還只能採取“雙軌制”的方式進行管理和運行。這不僅增加了政務管理過程的成本，也給公務人員帶來很多不必要的麻煩。這種現象反映出我國電子政務的法律法規環境建設還比較落後，對有些不適應電子政務管理運行特點的法律法規沒有及時修訂；而另一些開展電子政務所急需的重要法律，如信息公開法（或“政府信息公開條例”）、個人隱私法、信息安全法等仍然還是空白。鋻於此，我們建議，在推進電子政務的戰略中，要同時把電子政務的環境建設，特別是法律法規環境建設放在重要位置，高度重視，否則會直接影響已建成的各類系統的應用，從而使信息化應用系統很難真正發揮其應有的作用。
　　（作者係國家行政學院公共管理教研部教授、北京大學政府管理學院博士生導師、國務院電子政務試點示範工程總體專家組成員）

　　附：

“十五”國家重大科技專項“電子政務試點示範工程項目”通過驗收

    “十五”國家重大科技專項“電子政務試點示範工程”在國務院領導的親切關懷下，在國辦和科技部領導的親自指揮和各試點示範單位的共同努力下，經過三年的科技攻關，于2005年12月在北京通過驗收。
    該項目在國家863安全技術研究成果的基礎上，自主研製了我國大型電子政務系統的第一個跨地區、跨部門的安全和應用支撐平臺。完成了安全支撐平臺密碼支持、信任服務、安全接入和安全防禦四大體系和應用支撐平臺業務控制、媒體控制、應用整合三大體系結構研究；突破了以密碼為核心的多項關鍵技術和29個關鍵系統的研發，解決了在大型異構網絡環境下的密碼服務、身份認證和授權管理、業務控制、媒體控制和應用整合等多項技術問題；建立了以國辦為樞紐的電子政務的信息保護和網絡信任體系；進行了電子政務的標準化、系統化的適用性研究，實現了國辦與13個試點示範單位的平臺互聯互通，並在此基礎上，解決了資源共享、應用整合和業務協同等關鍵技術問題。各試點示範單位在兩個平臺上完成了流程控制、消息服務、分佈式授權、決策模型、數據採集、信息交換門戶和資源目錄管理等中間件、應用集成和資源開發利用關鍵技術的研究和開發，形成了一批擁有自主知識産權的軟體産品，並在“金宏”、“金稅”等國家信息化重點工程和地方信息化工程中得到應用。
    該試點示範工程的實施，對解決當前電子政務建設中存在的統一標準、資源整合、安全保障等問題進行了有益的探索，帶動和促進了自主知識産權軟、硬體産業的發展，為我國電子政務應用、運行及管理積累了寶貴的經驗。（來源：科技部網站）