行政審批制度改革：政府的一場“自我革命”
——訪國務院審改辦主任、監察部副部長李玉賦
行政審批制度改革是政府的一場“自我革命”，是行政管理體制改革的突破口，涉及政府部門職能定位和權力調整，涉及管理理念和管理方式的更新與變革。自2001年國務院作出全面部署以來，行政審批制度改革健康有序地向前推進，取得了重要進展和明顯成效，在國內外産生了良好反響。最近，國務院辦公廳下發了《關於進一步清理取消和調整行政審批項目的通知》，記者就行政審批制度改革的有關問題，採訪了國務院審改辦主任、監察部副部長李玉賦。
改革行政審批制度勢在必行
記 者：黨的十六大以來，黨中央、國務院高度重視行政審批制度改革，胡錦濤總書記和國務院領導同志多次作出重要指示。請您談談為什麼要對原有行政審批制度進行改革？
李玉賦：行政審批是行政機關對社會、經濟事務實行事前管理的一種手段，多年來發揮了重要作用。但隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，原有行政審批制度的弊端日漸突出：一是審批事項過多過濫，妨礙市場機製作用的有效發揮；二是審批程序繁瑣，審批時限長、效率低，不能為群眾提供優質高效的服務；三是管理方式陳舊單一，重審批輕監管，甚至以審批代替監管；四是責權脫節，審批權力與責任脫離、與權力主體利益挂鉤的現象比較嚴重；五是審批引發的亂收費問題突出；六是審批行為不規範，自由裁量權大，辦事透明度低，缺乏有效的監督制約，導致許多腐敗問題。這些現象損害了政府的形象和人民群眾的利益，妨礙了經濟社會的全面發展。因此，改革行政審批制度勢在必行，必須減少和規範行政審批。
記 者：請您具體談談行政審批制度改革有何重要意義？
李玉賦：首先，推進行政審批制度改革，是完善社會主義市場經濟體制的客觀需要。我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，但是還不完善。政府與企業、市場、社會的關係還沒有完全理順，政府還在管著許多不該管、管不了、也管不好的事。這些問題導致政府行政管理和社會資源配置的低效，限制了正常的市場競爭，成為阻礙生産力發展的體制性障礙。解決這些問題的關鍵，在於適應社會主義市場經濟的內在要求和運行特點，推進行政審批制度改革，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，加強和改善宏觀調控，促進國民經濟充滿活力、富有效率、健康運行。
其次，推進行政審批制度改革，是建設法治政府的內在要求。建設法治政府的核心是促進各級政府依法行政，約束和規範行政權力，使行政權力授予有據、行使有規、監督有效。推進行政審批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求規範審批權和審批行為，有助於促進法治政府建設。
第三，推進行政審批制度改革，是提高政府行政能力的有效途徑。推進行政審批制度改革，有助於促使各級政府樹立和落實科學發展觀與正確政績觀，促進社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設與和諧社會建設全面發展；有助於提高各級政府工作人員運用法律手段管理經濟和社會事務的能力，妥善協調各方面的利益關係；有助於正確處理中央與地方的關係，合理劃分經濟社會事務管理的權限和職責，在維護中央統一領導的同時，更好地調動和發揮地方的積極性。
第四，推進行政審批制度改革，是從源頭上預防和治理腐敗的根本舉措。行政審批權過多過濫，加之“暗箱操作”，缺少必要的制約監督，是産生腐敗的土壤和條件。近年來查處的一批領導幹部腐敗案件，許多都與濫用行政審批權有關。推進行政審批制度改革，規範行政審批行為，有利於建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，有利於增強行政審批的透明度，便於公民、法人和其他社會組織對行政機關及其工作人員的監督，是從源頭上預防和解決腐敗問題的一項重大舉措。
行政審批制度改革取得重要進展和明顯成效
記 者：從1998年開始，全國許多地方相繼開展了行政審批制度改革。2001年，國務院加大了推行行政審批制度改革的力度，對全面推進這項改革作出部署。經過幾年的不懈努力，行政審批制度改革取得了哪些重要進展？
李玉賦：2001年9月，國務院對全面推進行政審批制度改革作出部署，成立了國務院行政審批制度改革工作領導小組，並在監察部設立了國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室（簡稱“國務院審改辦”），承擔日常工作。本屆政府成立以來，國務院始終把行政審批制度改革作為政府工作的一項重要內容來抓。這些年來，歷次中央紀委全會都對行政審批制度改革提出了明確要求。各地區各部門按照國務院的統一部署和要求，精心組織，大膽實踐，積極探索，勇於創新，行政審批制度改革取得了重要進展。
一是對行政審批項目進行全面清理，實施嚴格審核。國務院審改辦先後四次組織國務院各部門對審批項目進行清理，摸清了國務院部門審批項目的底數。為了確保審核工作嚴格規範、積極穩妥地進行，國務院審改辦先後在原國家經貿委和商務部開展了審核試點工作，摸索總結了審批項目審核和處理工作的有效做法；制定了《項目審核工作規程》，明確了審核的具體環節及操作要點；對資質資格類審批項目、前置性審批項目，以及涉及多個部門的審批項目的處理，提出了操作性比較強的辦法；實行嚴格的責任制，採取審核承辦人初核、審核小組集體討論、辦公室研究審議的辦法，各負其責，層層把關。對複雜疑難項目，組織專家學者、相關單位和管理相對人進行多角度論證；對涉及多個部門的審批項目，組織座談討論，併發函徵求相關部門的意見；對部門之間有分歧的項目，反復聽取意見，加強溝通協調。
二是對國務院部門審批項目作了處理，取消和調整的行政審批項目超過一半。國務院68個具有行政審批職能的部門和單位原來共有審批項目3605項。2002年10月、2003年2月和2004年5月，國務院分三批共取消和調整了1795項審批項目；對涉及9部法律的11項審批項目提出了取消和調整的建議，2004年8月，十屆全國人大常委會第十一次會議，通過了上述9部法律的修正案。至此，國務院部門共取消和調整審批項目1806項，佔總數的50.1％。取消和調整這些審批項目，為更加合理地界定政府在經濟調節、市場監管中的職能，更有效地發揮政府的社會管理和公共服務職能，奠定了良好基礎。目前，國務院審改辦正在對國務院部門的行政審批項目進行新一輪審核論證，爭取近期再取消和調整一批審批項目。
三是保持上下銜接，國務院部門改革與地方政府改革良性互動的格局已經形成。2005年，國務院審改辦適時將工作重點從國務院部門轉到省級人民政府，進一步加強了對地方行政審批制度改革工作的指導與協調，通過督促檢查、政策指導等方式，抓好行政審批項目取消和調整的上下銜接。按照統一部署和要求，國務院各部門提出了本系統審批項目上下銜接的意見和辦法；各省（區、市）對照國務院部門取消和調整的審批項目，從審批部門、審批對象、審批依據、審批內容等方面進行全面核對，根據不同情況對審批項目分類作了處理。總的來看，大多數地區較好地落實了國務院關於取消和調整審批項目的決定，上下銜接工作比較到位，形成了行政審批制度改革上下銜接、整體推進的良好態勢。
四是創新管理方式，行政審批項目取消和調整的後續監管得到加強。針對一些審批項目取消和調整後可能出現的問題，國務院審改領導小組及時提出了加強後續監管的意見。各地區各部門按照要求，積極探索新的管理方式和管理手段。對取消審批後能夠通過市場機制解決的事項，採取招標、拍賣等市場運作方式；對可以由企業自主決定的事項，指導企業建立現代企業制度，實現對企業的間接監督管理；對應由統一的管理規範和強制性標準取代個案審批的事項，制定並組織實施相應的管理規範和標準；對轉為日常監管的事項，採取事中檢查、事後稽查處罰等辦法，加大監管力度；對不再實施審批，轉由行業組織或社會仲介組織自律管理的事項，積極穩妥地做好移交工作。
五是加強監督制約，行政審批行為日趨規範。各地區各部門在取消和調整行政審批項目的基礎上，建立和完善行政審批的運行、管理和監督機制，加強對保留審批事項的監督制約，規範審批行為。不少地區和部門結合政務公開，對保留的審批事項建立健全審批公示制度；對關係國計民生和社會公眾利益等重大審批事項，推行社會聽證制度；制定操作性強、透明度高的審批操作規程，減少審批人的自由裁量權和隨意性；按照“誰審批，誰負責”的原則，建立行政審批責任追究制度。一些地方還積極探索利用現代網絡技術對行政審批進行監督的機制，如深圳、蘇州等地建立了行政審批電子監察系統，對行政審批進行全程監控，及時發現和糾正違規與不當的審批行為。國務院審改辦、監察部對這一有效做法在全國進行了推廣。
六是研究制定了一系列政策規定，有效地指導和規範了改革工作。國務院審改領導小組及其辦公室先後制定了《關於行政審批制度改革工作的實施意見》、《關於貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》、《關於搞好行政審批項目審核和處理工作的意見》、《關於搞好已調整行政審批項目後續工作的意見》、《關於進一步推進省級政府行政審批制度改革的意見》、《關於進一步深化行政審批制度改革的意見》等30多個政策規定和相關文件，明確了改革的指導原則、基本思路、工作目標和方法步驟，對涉及的重要問題提出了具體解決辦法，在改革的進程中發揮了重要的指導和規範作用。
七是組織開展課題研究，為深入推進改革提供了理論支持。國務院審改辦組織15個大中城市和國務院各部門，圍繞“建立科學合理的審批管理機制、規範高效的審批運行機制和嚴密完善的審批監督制約機制”，開展了行政審批制度改革課題研究。承擔課題研究任務的各個單位，精心組織，認真實施，抓住行政審批制度改革涉及的重大理論和實踐問題，經過多方面、多視角、多層次的綜合研究和深入探索，提出了基本的思路和對策，形成了具有前瞻性、系統性和可操作性的課題研究報告，為深入推進行政審批制度改革提供了理論支持。
記 者：政府對行政審批制度改革決心大、力度強，請您談談這項改革取得了哪些成效？
李玉賦：在各方面的共同努力下，行政審批制度改革取得了明顯成效，在政治、經濟和社會等各個方面都産生了積極的影響：
一是方便了人民群眾。通過改革，各地區各部門行政審批項目大幅削減，行政審批行為日趨規範，較好地解決了審批事項過濫、審批程序繁瑣等問題，遏制了利用審批亂收費、濫用審批權力等侵害群眾利益的行為，為人民群眾提供了更加公開、透明、高效的服務，充分體現了黨和政府全心全意為人民服務的根本宗旨。
二是更新了管理理念。過去一些行政機關及其工作人員，習慣於靠審批進行管理，目前這種情況已經發生了很大變化。行政機關及其工作人員的管理理念正逐步從計劃經濟的思維模式中解放出來，重審批輕監管、重權力輕責任、重利益輕服務的陳舊管理理念被摒棄，科學施政、民主施政、依法施政的意識不斷增強，為推進行政管理體制改革打下了堅實的思想基礎。
三是推動了政府職能轉變。取消和調整了一大批審批項目，把不該由政府管的事情交給企業、行業組織和社會仲介組織，更大程度上發揮了市場在資源配置中的基礎性作用，有力地推動了政府職能轉變。政府角色越位、錯位、缺位的現象正在改變，在不斷完善經濟調節和市場監管職能的同時，社會管理和公共服務職能得到了加強。
四是創新了管理方式。在行政審批制度改革中，各地區各部門深入研究新形勢下政府全面履行職能的實現模式，在創新管理方式方面進行了積極探索。對不需要審批但仍需管理的事項，認真研究新的管理辦法，加強間接管理、動態管理和事後監督，逐步改變了政府直接干預微觀經濟活動的做法和主要用行政手段管理經濟的方式，提高了政府的行政能力和管理水平。
五是促進了依法行政。各地區各部門把依法行政的基本要求貫穿于行政審批制度改革中，對不符合《行政許可法》和行政審批制度改革政策規定的審批項目、設定依據和實施機關進行了清理，對行政審批的設定和實施嚴格加以規範，使行政機關及其工作人員依法行政的意識逐步增強，依法行政的能力和水平不斷提高，促進了法治政府建設。
進一步深化行政審批制度改革的重點已經明確
記 者：行政審批制度改革雖然取得了明顯成效，但面臨的任務仍然十分艱巨。請您談談進一步深化行政審批制度改革的工作重點是什麼？
李玉賦：當前，要在鞏固改革成果的基礎上，進一步取消和調整行政審批項目，切實加強對行政審批權的監督制約，力求在規範審批行為、創新審批方式、完善配套制度、建立長效機制等方面取得重要進展。具體來説，要著重做好以下五個方面的工作：
（一）進一步取消和調整行政審批項目。一是在廣泛徵求意見的基礎上，對國務院部門現行的行政審批項目再進行科學的評估論證，凡是應該取消和調整的，要作出相應處理。二是對一些由下級機關負責檢測、檢驗，上級機關批准發證的項目，按照方便申請人、有利加強監管的原則下放管理層級。三是進一步明確企業登記前置審批項目，編制《企業登記前置行政許可項目目錄》。四是根據現行的部門職能分工，凡是由法律、行政法規設定的許可項目與實施主體不一致的，按照法定程序提出修改建議或調整建議。五是對一些審批程序存在矛盾、實施審批時難以操作的項目，協調好有關部門的關係，調整理順審批程序。
（二）切實加強對行政審批權的規範和監督。一是各地區各部門要依照《行政許可法》和行政審批制度改革的有關規定，針對審批事項的性質、特點和複雜程度，制定具體的操作規程，並及時向社會公佈。二是認真查找審批過程中容易發生問題的部位和環節，提出完善審批方式、規範審批行為、加強責任追究的具體措施，建立和完善監督制約機制。三是規範行政審批實施機關自行規定的審批條件。四是進一步總結和推廣建立行政審批電子監察系統的經驗。五是選擇一些地區和國務院部門，開展規範行政審批權試點工作。六是繼續對貫徹實施《行政許可法》情況開展監督檢查，及時糾正和查處違法行為。
（三）繼續做好取消、調整和保留的行政審批項目的落實工作。一是各地區各部門要認真落實國務院關於取消、調整和保留行政審批項目的決定，查找和分析部分審批項目處理決定不落實的原因，採取有效措施予以糾正。二是編制由法律、行政法規或國務院決定設定的行政許可項目和國務院部門現行的非行政許可審批項目目錄，以適當方式予以公佈。三是對備案、核準事項的範圍和程序進行研究，嚴格加以規範，制止和糾正以“備案”等名義搞變相審批和權力上收的行為。四是有重點地加強備案審查，發現違反《行政許可法》設定許可項目、增設許可條件和規定許可收費的，要依法作出處理。五是針對企業投資項目核準制、備案制執行中出現的新情況、新問題，重點搞好投資主管部門與土地、信貸、規劃、環保、安全等部門及有關行業主管部門在相關管理環節上的銜接。
（四）建立和完善《行政許可法》的配套制度。一是進一步完善行政許可集中辦理制度、行政許可決定公示制度，健全通過招標、拍賣等方式作出行政許可決定的制度、行政許可聽證制度、重大行政許可決定備案制度等。二是建立行政許可項目的動態評估機制，對行政許可項目的實施情況適時進行評估，根據評估情況作出必要調整。三是研究建立新設定行政許可項目的審查論證機制，做好新設定行政許可項目與現行行政許可項目的銜接，避免出現新的多頭許可、重復許可。四是按照《行政許可法》的要求，保障行政許可實施經費，切實解決亂收費問題。
（五）清理規範和培育發展社會團體、行業組織和仲介機構。對不再實行審批，交由社會團體、行業組織和仲介機構實行自律管理的事項的有關情況，進行調查研究，摸清社會團體、行業組織和仲介機構承接政府轉移事項、實行自律管理的現狀和存在的問題，提出解決辦法。按照培育發展與監督管理並重的原則，研究制定對社會團體、行業組織和仲介機構依法分類管理、完善自律機制、提高行業管理能力、改善服務環境的實施意見。
如鐵雄關從頭越——全國行政審批制度改革取得重要進展和明顯成效
部門利益：清理行政審批項目最大障礙。（資料圖片）
新華社北京６月２０日電(記者 張宿堂 孫承斌 李亞傑) 改革行政審批制度，是深化行政管理體制改革的內在要求，是完善社會主義市場經濟體制的客觀需要，是從源頭上預防和治理腐敗的重要舉措。
按照黨中央和國務院的統一部署和要求，各地區各部門精心組織，大膽實踐，積極探索，勇於創新，行政審批制度改革取得重要進展和明顯成效。
截至目前，國務院部門共取消和調整行政審批項目１８０６項，佔總數的５０．１％，各省、自治區、直轄市也陸續取消和調整了半數以上的審批項目。國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室目前正在組織進行新一輪行政審批項目的清理和處理工作，爭取近期再取消和調整一批審批項目。
上海市深化行政審批制度改革 凸現政府職能回歸
河北行政審批制度改革3年已取消57%行政審批項目
深圳啟動四輪行政審批制度改革 打造法治政府
